总体上看，公共资源交易制度失灵的基本原因是当前制度不能适应公共经济活动规律和公共权力运行规律的要求，不能较好地解决导致公共资源交易市场失灵的系列矛盾问题，使市场机制尤其是价格机制在公共资源配置中未能发挥其应有的决定性作用。

首先，公共经济活动规律和公共权力运行规律决定：公共资源交易市场是一个天然失灵的特殊市场、一个充满外部经济的、需要有形之手进行调节的市场。这些规律决定，公共资源交易活动经常需要面对利益冲突问题、委托代理问题或代理人道德风险问题的考验。同时，从公共资源交易中的政府与市场的关系上看，解决利益冲突问题和委托代理问题、防范权力介入资源配置过程既是纠正市场失灵的要求，也是政府建设和公共服务供给的一个重要内容。

其次，市场的统一、开放、竞争及有序性是市场发挥资源配置优势作用的基本前提。要充分发挥市场在公共资源资源配置上的决定性作用，公共资源交易治理就必须维护公共资源交易市场的统一、开放、竞争及有序性。当前公共资源交易市场分割严重，主要体现在调节公共资源交易的法制不统一(同一性质的采购交易事务治理由招标投标法、政府采购法及部门规章等多部法律法规同时调节)及招标投标按行业划分监督范围的条块分割的“多头管理”上。

因此，公共资源交易的治理既要解决好利益冲突问题和委托代理问题，也要利于公共资源市场的统一、开放、竞争及有序。显然，公共资源交易治理的基本内涵应当是：公共部门为适应市场的一般规律和公共经济活动规律对政府作用(纠正公共资源交易市场失灵)的特殊要求、充分发挥市场在公共资源交易资源配置中的决定性作用，为解决利益冲突问题、委托代理问题和代理人权力寻租等主要矛盾，为了维护市场统一、开放、竞争和有序性，通过建立和完善相应制度体系，对公共资源交易过程相关公共部门职权关系、职责关系进行调节、对交易相关决策行为进行规范的过程。

如何解决利益冲突问题、委托代理问题和代理人道德风险问题，如何解决法制不统一的市场行政分割问题，是公共资源交易治理所必须解决的核心问题。利益冲突问题、委托代理问题和代理人道德风险问题，学术界主要观点有建立激励相容机制、建立代理人权力制约机制及权力监督机制来解决。而是公共管理实践中相对一致的选择。

权力制约及权力监督机制建设主要从内部治理和外部治理两个维度开展，外部治理主要通过增强权力运行信息公开性就可以基本解决，而内部治理则是通过建立内部权力制约监督机制、即通过权力制约(监督)权力以及责任制约权力加以解决。当前公共资源交易治理相关制度框架(如，政府采购制度、招标投标制度)中“管办不分”、“监管不分”等权力集中的运行组织形态与权力制约要求相悖。这种失衡的体制结构实质是造成职权关系失衡、进而权力制约缺失的体制根源。同时，由于权力高度集中于拥有制定法规规则权力的监管部门，还伴生了“揽权推责”、“重权轻责”和“有权无责”等的权责配置不合理(即权责不统一)的现状，进一步破坏了权责统一这一行政权力有效运行的基本前提。所以，“管办不分”、“监管不分”的体制矛盾是造成职权关系及权责关系严重失衡、当前公共资源交易治理陷入困境乃至制度失灵的深层及结构性的原因。由于公共资源交易决策过程失去应有的权力制约权力、责任制约权力的制约机制，失范的公共权力得以广泛地介入到公共资源配置过程之中，最终出现重大项目重大工程权权交易、权钱交易和权色交易触目惊心的现状。

此外，根据相关研究表明，市场分割的主要原因基本来自于行政分割。当前公共资源交易治理的法制不统一与“多头管理”对市场所产生的行政分割作用不容忽视。法制不统一与“多头管理”不仅割裂了公共资源交易市场，更重要的是市场分割对市场开放性、竞争性会进一步产生负面影响，进一步恶化市场机制发挥决定性作用的基础环境。同时，恶化的市场环境不仅客观上进一步加大了委托代理问题和代理人机会主义、权力寻租问题的治理难度，同时为代理人机会主义和权力寻租创造了更多更大的空间，从而对当前制度在治理代理人权力寻租的失灵形成了一种负面的叠加效应，加重公共资源交易治理的制度失灵状况。应当指出，由于法制不统一(如招标投标法与政府采购法的两法并行)既是“多头管理”的原因，也是部门立法及多头管理的结果，所以，法制不统一与“多头管理”会形成一种相互强化的作用，客观上会对公共资源交易治理的制度演进形成阻碍作用。

综上，权力制约权力、责任制约权力对建立决策、执行与监督权力相互独立、相互制约运行体制的客 观 要 求 与 当 前 制 度 “ 监 管 不分”、“管办不分”、“权责不统一”等治理体制所形成的矛盾，以及市场统一、竞争、开放对统一法制 规 则 的 要 求 与 当 前 “ 两 法 并行”、“多头管理”的法制规则不统一现状所形成的矛盾，是当前公共资源交易治理陷入困境及制度失灵所面临的最主要矛盾。

(作者系广西招标投标管理局副局长，中国物流与采购联合会公共采购分会专家委员会副主任，经济学博士，中南财经政法大学兼职教授)