信用监管是推进国家治理体系与治理能力现代化的利器。

党的十八届三中全会首次提出“国家治理”的概念，推进国家治理体系和治理能力现代化，加快转变政府职能、简政放权作为开门第一件大事，行政审批制度改革引领了新一轮的自我革命。

2014年6月，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要 （2014—2020年）》（下称《纲要》），将信用管理作为行政管理的重要内容，引领各级政府以此来加强政务诚信建设。“健全社会信用体系，加快构建以信用为核心的新型市场监管体制”，让声誉机制的威慑作用真正生效，是应对当前监管挑战的可行之策。

国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发﹝2019﹞35号）（以下简称《意见》）明确提出“以加强信用监管为着力点”和“建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制”。

同时，党的十九届四中全会要求“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。信用监管就是要以市场主体和社会个人的信用信息记录为基础，依托大数据、云计算、区块链等新技术，将事前、事中、事后监管有效衔接并纳入市场监管的全程中，提高事中、事后监管的科学性和针对性，为构建市场化、规范化的营商环境提供保障。

因此，在行政管理中推动“信用管理”既有利于贯彻落实党中央有关信用监管的战略部署，又有助于加强政府诚信建设，深化“放管服”改革，提升行政管理效率，建设服务型政府。

一、文献综述

不断深入推进行政审批制度改革，构建以信用为核心的新型市场监管机制是我国从中高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要“助推器”，实质上就是强调事前、事中、事后全程监管在经济发展与社会治理中的重要作用。

整体来看，在经济转轨时期我国行政审批制度改革包括了取消和下放行政审批事项、商事登记制度改革、“三证合一、一照一码” 改革、预审代办改革、简化优化审批流程、从事前审批转向事中事后监管等一系列激发市场主体活力以及推进“大众创业、万众创新”的相关政策，其中“放 管服”改革是核心。
在这个过程中，学者们围绕政府监管与简政放权改革相适应展开了多角度的激烈探讨。郭克莎（2017）就简政放权的总过程提出了先推行以行政性为主的监管，再建制立规、探索监管体制改革创新，最后形成以法律为基础的监管制度的看法。
简政放权有行政手段、经济手段和法律手段，但考虑到我国市场主体数量庞大、行业自律意识薄弱和配套监管体制不健全等现实因素，强制高效的行政手段是现阶段深化行政审批制度改革的首选，但其距离发挥市场的自我调节作用还有较长的一段路要走。

从行政体系和过程内部的结构设计来看，沈岿（2014）建议参考行政宪制主义路径，构建辅助行政审批制度改革的专门行政改革委员会。该委员会性质上属于咨询机构，由行政、学界、非政府组织等领域的专家组成，具有高度的独立性；以民主商议的形式让相关部门及各方利益代表充分参与、共同商议并向所属政府提交年度和专题行政改革研究报告。

从权力结构视角来看，孙彩红（2017）认为行政审批制度改革存在的突出困境主要是因为地方政府内部权力结构模糊不清，并从纵向权力结构和横向权力结构进行分析。

在分类改革方面，王克稳（2015）以功能与作用为标准将行政审批分为三大类：资源配置类、市场进入类和危害控制类，针对不同类型提出了改革方向与替代性制度建设，尤其强调废除资质制度，转向事中事后监管，推行备案制、黑名单制度、财政与税收调节制度来替代等级制度。

总的来说，我国学者们对于行政审批制度改革的研究主要围绕着政府部门内部权力划分问题以及权力下放中衔接机制的问题展开，强调部门综合监管与事中事后监管，而这恰恰是信用管理的重点。

建立新型的以信用监管为核心的市场监管机制，是规范市场秩序、净化市场环境，进而建立市场化、法治化、国际化营商环境的重要保障。市场经济就是信用经济，“信用资本作为市场配置的新依据，比实体资本来得更加直接，有时甚至可以一票否决”。

面对如何在行政管理中构建信用监管模式，国内学者结合大数据、云计算、区块链等技术的应用提供了很多路径选择。连维良（2016）、王静（2016）等建议由政府主导构建共享信息平台和网站，“以共享为基，倒逼共建”“以共建为魂，倒逼立制”，同时积极探索信息深层应用，通过处理和挖掘信用信息数据，搭建“预警预报系统、决策支持系统和电子商务系统”。

何军、谢思（2019）主张加快信用监管，推动智慧监管。前者是指利用互联网、大数据等信用评价技术，将有限的公共执法资源精准分配到风险概率最大的领域；后者是指“监管信息强度整合、高度共享、深度应用，最终实现政府监管数字化、网络化、智能化的高度融合”。

同时，信用监管框架的构建涉及多方主体，每个主体的职能不尽相同。吴晶妹（2015）认为信用监管应由政府主导，包括征信与评级、信用交易、信用服务和信用宣传教育等监管事务。

而周悦丽（2018）、陈新年（2017）认为信用监管应以市场化运作为主，政府的职责在于搭建信用信息平台，收集、共享信用信息数据，具体的信用信息增值服务应由市场去做，即政府只负责平台建设与维护，特许经营的信用机构负责信用产品开发。

此外，陈新年还强调发挥行业协会的作用，以行业自律规范信用机构有序经营。

尹少成（2016）则建议改善现有听证制度的不足，以实质正当和形式正当共同保障公众在政府监管中的参与度。
通过文献梳理发现，多数学者聚焦于“互联网+”信用监管的应用以及信用监管中不同主体的职责所在，但少有学者将两者结合起来，系统地阐述全程多元主体参与的信用监管机制。

因此，本文意图构建基于大数据、区块链等新技术多元主体参与的全程信用监管框架，完善以信用为基础的新型市场监管机制，优化政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

二、我国行政审批改革

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化 等各方面事务的一种重要的事前控制手段，被日益广泛地运用于许多行政管理领域，成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度。
但单一政府管理和只重事前审批的方式存在很多弊端并且阻碍经济健康发展，因此我国自2001年就开始进行行政审批制度改革，由数量精简到质量提升，不断拓展行政审批的外延，从单纯的事前控制转向事中、事后监管，不断深化改革进程，向构建服务型政府目标不断前进。

（一）行政审批制改革历程

早在2001年9月，国务院通过成立行政审批制度改革工作领导小组，开始逐步实施行政审批制度改革。
前期的改革大多集中于行政审批项目的取消和调整，主要为数量上的削减。根据《中国政府网》数据，国务院2002年决定取消第一批789项行政审批项目，2003年决定取消第二批406项行政审批项目，另将82项行政审批项目作改变管理方式处理，转交至社会中介或行业机构进行管理。

2004年、2007年、2010年、2012年国务院逐步进行了行政审批项目的取消和调整，对应取消和调整数分别为495项、186项、184项和314项行政审批项目。截至2012年，我国行政审批制度改革取得了很大的进展，但在行政审批项目的调整、权力的下放、审批的后续监管和服务的改进上依然存在很大的改善空间。

伴随我国经济发展和政府职能的转变，行政审批制度改革也处于新的阶段，从数量精简转为质量提升。2013年开始，简政放权更多关注投资审批事项、生产经营活动审批事项的审批，缩减资质资格许可、认定的程序，对行政事业收费、政府性基金项目进行检查，取消不合理的收费项目。

从2013年到2014年，国务院先后决定，行政审批项目取消和下放的事项分别为202项、175项，并从行政事业性收费深入到职业资格许可和认定。2015年国务院发文取消非行政许可审批事项，从此不再使用“非行政许可审批”这一审批类别。
同时，为促进政府职能转变和深化行政审批制度改革，规范中介服务机构及从业人员执业行为，取消和下放事项也由一开始的普遍性改革转变成针对不同行 业的个性化改革。

国务院发文分别于2015年、2016年和2017年清理规范89项、192项和17项行政审批中介服务事项，取消中央指定地方实施的行政审批事项目录62项、152项和39项。

2018年6月6日，国务院常务会议部署全面推行“双随机、一公开”监管，全面清理各类证明事项，采取进一步建设和完善社会信用体系的措施，逐步将信用监管正式纳入行政管理之中。

2019年2月27日，国务院发文强调抓紧做好取消和下放行政许可事项的落实和衔接工作，制定完善事中事后监管措施，采取“双随机、一公开”监管、重点监管、信用监 管、“互联网+监管”等方式，确保放得开、接得住、管得好。
行政审批制度改革进一步由审批事项自身的改革转向配套的制度建设，完善权力下放的衔接机制，从而提高社会主体和市场主体的满意度。以时间为轴纵观，我国行政审批制度改革正处于从数量精简到质量提升、从普遍整改到分类细化、从审批事项本身到配套制度改革的过渡阶段。

（二）行政审批制改革存在的问题

经过长期努力，我国行政审批制度改革成效显 著，但也存在一些问题。

1.审批程序不完善，效率低下
目前，部分行政审批改革试点地区成立了行政审批局综合办理审批事项，由传统的多部门奔波转变为一站式服务，通过内部自增压力的方式，突出“集”，落实“简”，为市民提供了更多的便利。但是，将“串联式”转换成“并联式”审批的行为方式在具体的审批程序中仍存在一些问题。

一是行业间信用信息依然存在分割和共享不及时等问题。受理采取智慧政务系统，后台分类审批时，仍然使用各个部门的业务系统进行审批，多个系统的操作切换，无形中增加了工作人员的难度、工作量和出错的概率，也失去了行政管理改革提升效率的初衷。

二是伴随各种新文件、新政策不断出台，相关业务知识变动性强、涉及领域广，这对行政审批人员专业素质提出了更高的要求。同时，不同地区对于相同或类似审批事项 的要求不尽相同，这对跨区办理业务的申请人带来了很多不便。
三是部分许可事项的审批流程和结果尚未达到公开透明，以及国务院推进职能转变协调小组下属的专题组领导成员与行政审批权力存在重大利益关系，简政放权现有的程序不够完善，很难达到真正的公平、公正和公开。

 2.重审批，轻监管
由于缺乏完善的事中事后监管机制以及配套的追责机制，单一的行政审批监管反而阻碍了市场的开放并成为市场乱象的源头。

一方面，一些审批项目在通过后未能合法经营，市场中存在混乱经营和无序管理的情形，甚至存在发生重大事故时无法依据监管记录进行责任追究的情况；

另一方面，在取消或下放部分行政审批事项的过程中，政府权力下放与监管未能协调推进，导致“明减暗增”“上减下增”的现象依然存在。近几年的食品安全、工程安全等 关乎人民健康和公共安全的事件频发均与监管不严有关。

此外，在审批过程中，大多数申请人缺乏权利意识，很少积极主动监督，只有在自身利益受损时才通过上访、投诉等方式维护自身权益。

3.优化服务不彻底，满意度不高

根据相关规定，行政机关应主动将行政审批的相关信息及时公布并告知申请人，如具体时间、实施 的程序、时间限制、材料准备等。目前，虽然大多数政府机关都成立了门户网站公开信息，审批事项的有关材料也在网络公布供申请人查询，但部分地 由于网站更新不及时、内容存在缺失、相关材料不明晰，申请人仍要往返准备所需材料。

“门难进、脸难看、事难办”是群众办理事件中长期存在的问题。由于窗口人员业务量繁重，很难长时间保证良好的精神状态和积极的工作态度，导致服务有时得不到群众的赞许。

如部分地区发生工作不认真、服务态度差、相关信息没有及时告知，导致老百姓多次往返办理。目前，这样的现象在大部分地区得到了改善，有条件的地区在各个审批部门设立了自助服务区，为企业和群众提供自助快捷服务，但设备偶尔存在故障以及部分年龄较大人员使用不方便，缺乏工作人员的正确引导，导致配套设施难以发挥应有的作用。

三、多元信用监管的内涵

（一）狭义与广义的界定

信用监管是信用监管机构依据相关的信用法律法规和信用市场发展状况，对信用市场参与人行为、信用产品和服务以及信用关系运行进行监督、规范、控制和调节等一系列活动的总称。

信用监管的主体有政府相关部门、民间专业机构和国际金融监督组织。政府监管部门有国家发展改革委、中国人民银行和财政部等。民间专业监督机构有信用行业协会、商会等。国际金融监督组织有巴塞尔银行监管委员会、国际清算银行和国际信用行业协会等。

多元信用监管相较于纯粹的信用监管主要区别在于信用监管主体的扩充与互动，多元信用监管不仅在信用监管主体上要求政府相关部门内部各处室之间的信用信息互通、监管配合以及政府相关部门之间的联合信用监管，还强调引入信用服务机构、媒体和社会公众等多元主体进行全方位\多角度的监管和服务。

多元信用监管可以从信用监督主体不同来区分狭义与广义的内涵。
狭义的多元信用监管主要是指政府相关部门牵头的信用监管，包含政府相关部门内部各职能处室之间进行信用信息收集、失信信息公示、失信行为处罚、信用修复以及政府相关部门之间信用信息互通、守信联合激励、失信联合惩戒等。

广义的多元信用监管还包含政府与社会、市场合作，非政府部门的多元主体参与的信用监管以及非政府部门对政府监管行为的监督。政府与社会、市场的合作包括政府相关部门购买第三方机构的专业信用报告、信用评级和数据模型等专业辅助工具进行信用监管，以及政府实施“互联网+监管”模式打破政府公共信息和市场信用信息壁垒等由政府部门牵头、非政府部门等多元主体参与的信用监管活动。

（二）多元信用监管主体及其逻辑关系

1.多元主体
多元信用监管的主体主要有政府、社会组织、第三方机构、专家、媒体、企业和公众等。

政府主体可分为中央政府部门与地方政府部门。中央政府部门作为宏观调控的核心需要承担制定全国性信用制度与信用惩戒机制的责任与义务；地方政府部门具备调控者与执行者的双重身份，既是地方性信用制度与信用惩戒机制的制定者，也是上级相关制度、机制的执行者。

社会组织主要是指信用行业协会、商会以及其他对企业、个人拥有监管职能的协会和商会等，收集市场信用信息，加强行业自律。

第三方机构主要是指以盈利为目的，可以为政府提供相关信用监管业务的会计师事务所、律师事务所、重点行业研究机构和信用服务机构等。

专家由从事信用领域研究的智库、高等院校、学会等机构的专业人才构成，通过实地调研了解多元信用监管在构建过程中的现状与问题，并提出相应的政策建议。

企业、个人是市场主体，也是主要的被监管者，同时还是多元信用监管的参与者。

企业、公众和媒体是社会监督的主力军，通过听证、举报和新闻舆论等途径，利用快速的信息扩散和民意发酵，既加重失信主体的失信成本，又监督政府提升监管的效率和合法性。

2.逻辑关系

政府主体向信用主体征集信用信息，并公开给其他监管主体；向专家、社会组织和第三方机构咨询制定各行各业的实施细则，并购买专业信用服务，实施科学监管；对其他监管主体行使监督权给予权益保障。同时，政府要对其他监管主体的投诉、举报行为和程序进行严格的监管，以免误伤（如图1所示）。

图1 多元信用监管各主体之间的逻辑关系

第三方机构和社会组织应以政府公开的信用信息和自行收集的市场信用信息为基础，“利用大数据等技术开发具有自主知识权的信用产品，开拓信用领域，满足社会应用和行政应用需求”，开展认证、审计等收费性质的信用监管工作等。同时，开展行业自律，以自行收集的信用信息和对政府监管行为的监督为基础，为政府部门提供咨询服务，对行业信用监管细则的制定提供建议。

企业、公民和新闻媒体构成舆论监督主体，既监督信用主体的经营活动，又监督其他监管主体的行为，及时反映社会上的失信行为。

四、全程多元信用监管框架的构建

传统的“门槛管理”存在诸多弊端，历次的行政审批制改革也难言完美，所以国家下发《纲要》《意见》等文件要求在行政管理中引入信用管理，目前取得了社会信用代码基本实现全覆盖、信用信息归集平台应用范围广、守信联合激励和失信联合惩戒进展迅速等成就。

但是，现阶段的信用监管缺少社会力量参与和新技术的支撑，难以充分发挥社会力量和市场机制的作用。因此，本文通过在信用监管中引入多元主体参与和“大数据、区块链”等新技术应用来构建全程多元信用监管框架，充分发挥市场的灵活性，激发社会主体活力，从而深入推进“放管服” 改革，推动经济高质量发展。

（一）构建多元参与的信用监管机制

多元参与的信用监管机制是“一主多元”模式：突出政府主体的主导地位，辅以公民、企业、行业协会、第三方机构和媒体等主体共同参与，形成符合我国现实的多元主体监管框架，满足各层次、各类型社会公众和企业的多样化信用需求。

图2 多元信用监管

如图2所示，构建多元信用监管机制就是要以行政部门、司法机关和具有行政管理职能的企事业单位为主体，辅以其他多元主体参与实行的监管。政府部门通过信用公示制度和社会保障机制来保障信用主体的知情权、参与权和其他合法权益。

同时，多元参与主体通过听证会、协商沟通平台、第三方信用评价、新闻监督、举报信箱和查处倒逼机制等途径加强与政府机构之间的信用信息共享、舆情反馈和决策支持，提高政 决策的科学性，监督政府监管行为的合法合规性。

（二）构建全程动态信用监管机制

全程的信用管理控制可以划分为服务过程、管理环节、技术支持和控制过程。而在行政管理中对企业法人或自然人实施全程的信用管理，需要以完善的信用制度为保障，以实时互联互通的信用数据信息为支撑，以各部门间的协调合作为基础，全方位地开展事前管标准、事中管检查、事后管奖惩和信用修复的全程动态信用监管机制，如图3所示。

 1.事前管标准

一是建立事前标准和信用承诺制度，主动接受社会监督。地方政府需要基于法律法规和部门规章制定多层次、全方位、具体的实施细则，包括辖区内信用体系建设的宏观规划、专题建议、工作指导、重点领域分级分类标准等。

二是积极拓展信用报告的运用。政府应加强与第三方评级机构的合作，使评级机构更便捷地为不同主体提供信用信息评价服务，出具可信的信用报告，加强企业信用的同时，为 行政审批提供可用数据。

2.事中管检查

一是各级政府协调各个部门依法履行监管职责，并建立同级行政机关、上下级部门之间的联动监管机制。通过实地检查、网络核查、定期抽验、“双随机、一公开”检查、第三方评估等多样化的方式加强事中监管。

二是建立健全信用分类分级监管机制，按照区域的重要性、行业的风险度、主体的诚信度、对社会的危害度等不同指标划分不同的类别和等级，实行分级分类动态监管。同时将信用修复与信用等级挂钩，针对初次或轻微失信行为，应适当给予信用修复的可能性，可以在完成信用修复程序后，在公示系统中隐藏对应的失信信息。

三是强调第三方协同监管的重要性，突出其在发挥市场机制作用中的应用。例如，基于信用机构的信用报告为信用承诺增信，信用机构和行业协会自行收集市场信用信 息，完善市场主体信用情况，政府购买专业单位服务进行重点领域监管等。

3.事后管奖惩

 一是在加强对市场主体事后监管的同时，政府也要重视对信用评级中介机构的监督管理。中介机构对企业信用相应的评分内容、评价标准、评分指标、赋分比例、评级汇总等计算方式，实行红榜加分制，黑榜设立减分项，一季一汇总并进行公示，鼓励企业通过自身改善进行信用恢复，为联合奖惩提供数据支撑。

二是在以失信惩戒提高失信成本的同时，也要丰富守信激励的手段。例如，加大现有的审批绿色通道、税务优惠、海关通关支持等激励力度，创新“信易+”的应用场景，通过有“含金量”的守信激励措施，让社会公众拥有更多的获得感。

4.建立信用修复机制

信用修复不是简单的 “洗白记录” 或 “退出惩戒”， 而是 “有前提、有程序、有限度的失信整改过程”。建立政府管理的信用修复机制主要从以下三个方面入手：

一是出台信用修复相关的政策制度，省级政府在相关的制度文件中明确信用修复的定义、对象、条件、程序、方式和路径。同时，要明确区分不同信用等级的修复流程和修复条件，明确不同信用平台信用修复提交程序。

二是打通跨地域修复渠道，按照 “谁认定、谁修复”的原则修复信用记录，规避各部门推诿，以防止降低修复效率。

三是由 “自动修复”转向 “主动修复”。目前现有的信用修复规定是在达到公示期后系统自动修复信用记录，对于一些 “老赖”企业和一些个体经营户等不在意信用记录的市场主体达不到警示效果。主动修复则通过失信主体主动提交修复申请和材料证明来修正其信用记录，若达到公示期后仍未主动修复则自动延长公示时间。

（三）构建以大数据、区块链等新技术为支撑的全程多元信用监管机制

在市场主体信用监管过程中，政府部门以少数预判多数的方法往往导致监管在突发事件后处于被动状态。而大数据的核心就在于通过事物基本属性信息和早期的态势分析，预测事物发展的轨迹和最终影响力。

在收集数据后，总结有关法律和风险点，建立风险模型，并不断进行数据比较，测试和优化模型，以促进政府脱离基于“抽样调查”和“个案试点”的推断和预测，提升相关数据分析结果的可靠性，并提供准确的风险预警。

比如，义乌市建立外贸公司、货运代理公司、供货商等信用信息及评价信息数据库，及时向社会公布逃匿的失信外贸主体，警示经营户防范外贸风险。

图4 区块链政务诚信监测解决方案

如图4所示，依托区块链、云平台和大数据中心等将政府、第三方征信机构与参建的社会信用信息数据共享，建立区块链政务诚信监测系统。通过信用区块链监测系统强大的实时数据分析、预警和回溯功能，以及政务诚信考核系统数据分析、考核管理等功能，可以实现动态化全流程的多元政务诚信监管。

大数据技术强大的数据整合、分析、判断、预测功能，为信用主体的信用监管提供了新的思路及实现路径。

图5 动态多元全程信用监管机制

如图5所示：动态多元全程信用监管机制中的技术支持部分引入区块链、云平台、大数据库等技术，建立政府和第三方机构合作共享的信用监管大数据库（包括政务服务网和信用联盟链）。

在事前管标准过程中，利用大数据分析模型确定事前信用监管的指标和标准；在事中管检查过程中，通过信用区块链监测系统来监测政府，建立信用公示制度和社会保障制度来保障信用主体的知情权、参与权和其他合法权益，多元参与主体通过听证会、协商沟通平台、第三方信用评价、新闻监督、举报信箱和查处倒逼机制等途径加强与政府机构之间的信用信息共享、舆情反馈、决策支持、日常随机监管、分级分类监管和监督。在事后管奖惩过程中，通过大数据和云计算分析技 术，清洗和筛选 “红黑名单”，实施联合奖惩。

五、结语

行政管理从开始的政府单一管理到简政放权推行行政审批制度改革，再到引入信用管理构建新型市场监管机制，在此过程中政府也从单纯的“管理者”蜕变成“服务者”。

建设基于大数据、区块链等新技术的多元全程信用监管机制，就是要厘清政社、政企关系，充分调动行业协会和社会多元主体的作用，利用大数据、区块链和云计算等新技术的支撑作用，充分发挥社会与市场机制的作用。

目前，只是在多个政策条目里赋予各级政府引入第三方，构建多元监管的自主权，尚未有国家层面的相关文件作为专项指导。

因此政府各个部门必须尽快出台本部门多元主体参与信用监管的制度和办法，明确权利责任清单，建设沟通协调平台，健全多元主体权益保障机制和查处倒逼机制。展望未来，调动社会主体的积极性、创新信用预警机制、拓宽“互联网+信用”的应 用场景等将会是新一轮信用监管改革的关键点。