改革是优化营商环境的导向和基本方法。营商环境评估要科学精准量化制度性交易成本，为改革导向的发挥配备刻度标尺，实实在在地降低市场主体的制度性交易成本，提升制度的竞争力和治理现代化水平。

随着优化营商环境越来越受到重视。不少地方开始探索引入第三方评估，力求抓住优化营商环境的主动权，树立招商引资、兴商兴业的新名片。各地发布的地方营商环境评估指标和排名如果不能贯彻改革导向，“后半篇”转化运用和优化服务断片、跟不上，就难以让地方、企业体验到评估优化的获得感。

营商环境评估落实改革导向，最关键的是实现评估结果的有效转化，最基础的工作是设计一套符合国际规则、对标国家指标、体现地方特色的指标体系，需要遵循的核心原则就是“可量化、可比较、可提升”。这三项原则层层递进、紧密关联。

可量化：以精准度量提供清晰的改革路线图

所谓可量化原则，是指营商环境评估的指标必须可以用数据来表示，能够进行定量分析。可量化方能确立可比较的精度、可提升的刻度。只有评估指标可量化，才能精准度量受评对象的营商环境状况，才能充分发挥营商环境评估的改革导向作用，才能提供清晰的优化营商环境改革路线图。

最理想的指标是天然可量化的事项，又是企业营商高度关切的问题。比如，世界银行营商环境评估指标选取了企业办事的程序、时间、成本，作为衡量商业监管便利度的常用指标。在开办企业指标中还用到了实缴资本。根据放管服改革的减证便民要求，国内评估实践也可以把需要提交的材料数量纳入指标。

世界银行对程序指标记录个数，对时间指标记录天数，对成本指标记录基准金额的百分比，对每个指标可使用距离前沿分数方法分别得出单项分数，再简单加总计算平均分，得到该指标的最后得分。比如，2020年世行评估报告显示，我国“开办企业”指标需要经历4个程序，用时9天，花费成本为我国人均收入的1.1%，最低实缴资本为0，在190个经济体中单项指标排名第27位。

不是所有的事项都可以量化，营商环境评估并不排斥定性分析。对定性分析进行比较，则需要分层量化赋分，对得到的不同结论科学赋予不同分值。比如，世界银行营商环境评估“保护少数投资者”指标问卷的47道题目中，上市公司进行关联交易时，根据有权批准该关联交易的不同主体分别赋予不同分值，最低0分，最高3分。

可比较：以先进标杆引导对标优化

所谓可比较原则，是指营商环境评估指标必须能支持受评对象之间的横向比较，在比较的基础上树立先进标杆、明确各自方位、对标优化提升。

可比较原则首先要求受评对象“做同一套考题”。世界各国的经济社会、政策制度、文化法律差异大，很难直接说一个国家的某个制度比另一个国家的某个制度好或者不好、好多少。为了使受评对象之间可相互比较，世界银行调查问卷采取了标准化案例假设的方法，让全世界的受访专家都回答同一套问卷，看同样的企业在不同经济体办理一个假设的生产经营事项，得到的指标数据分别是什么。这就相当于各经济体做同一套考题，得分差异就能区别出高下。

可比较还要对不同指标的分析结果进行综合比较。比如，得到的数据是开办企业需要3个程序、2天时间、100美元、人均收入30%的最低实缴资本。世界银行使用距离前沿分数法对单项指标的原始数据做标准化处理，形成便利度单项排名，在单项指标距离前沿值基础上形成便利度总排名，就是大家熟悉的具有广泛国际影响力的营商环境全球大榜单。

可提升：以有效改进落实评估改革导向

所谓可提升原则，是指营商环境评估指标必须容纳改革、改善空间，根据指标体系、评估结果能看到真实具体有效的改进，实现受评对象自身的纵向可比较。可提升原则是可量化、可比较原则的归宿，关系改革导向的最终落实。

可提升原则要求根据指标明确最佳实践，以此确定对标优化的标杆，做好评估的“后半篇”文章，有针对性地制定优化营商环境行动方案，精心组织、找准差距、挂图施工、精准对标、同步评估，落实营商环境评估的改革导向作用。

正因此，我们不赞成把无法转化推动改革的事项纳入评估指标。比如，如果把自然资源禀赋、基础设施条件、重点大学数量等客观事项作为评估指标，评估结果无非“有就是有、没有就是没有”。受评对象无论有还是没有，都改进不了或者很难改进。再比如，如果把企业满意度等主观事项作为评估指标，每个企业、调查对象的满意标准都不一样，这个企业满意、评估结果满意率高的，也不知道怎样进一步提升；那个企业不满意、评估结果满意率低的，也不知道为何不满意、从哪里改起。

世界银行从经济体外部进行评估，有些指标只要制定相关法律制度就可以得分，无需区分细化法律制度实施情况。比如，“获得信贷”指标主要考察一个国家或者地区的担保法律制度、破产法律制度对债权人保护的力度。但是，国家统一的民法典担保制度和破产制度是国内各地共同的法治环境。在一个法制统一的国家内部对获得信贷进行评估，再照搬世行指标，就评不出差异和区别度来了。因此，从可提升原则出发，有些指标就不能再围绕有没有制度进行国内评估，而可以在落地执行情况、配套制度完善情况、创新制度机制建设情况等方面细化评估。

把营商环境中国特色植根于中国改革实践

营商环境中国特色必须植根于中国改革实践，解决中国改革面临的实际问题，稳固适应中国新发展格局需要的产业链供应链价值链。当前，党和国家做出常态化疫情防控、落实“六稳”“六保”和构建双循环新发展格局等一系列重大决策。我们可以据此研发具有中国特色的各类综合营商指数或者单项营商指数，比如防疫物资区域供应链营商指数、城乡生活便利行业营商指数、电商平台监管负担指数、大陆台资企业营商指数、小微科创企业获得信贷指数、扶贫电商小微卖家开办指数等，发挥营商环境建设服务保障和引领改革发展的重要作用。

全面深化改革、推进治理现代化是新时代的发展方向。营商环境评估、法治建设评估、社会治理评估都是治理现代化的有益尝试。这些评估都要服从于改革、服务于改革、充分体现改革导向，都要坚持可量化、可比较、可提升原则，否则就会失去推进治理现代化的基本功能价值。

（作者：李富成，司法部政府法制研究中心副主任；杨秋岭，远东信用管理有限公司董事长）