摘要： 现有公共资源交易信用评价立法普遍存在评价主体、评价对象和评价范围界定不明晰，缺乏统一的信用评价标准和评价结果应用方式，以及相关权利保障和救济机制不足等问题。究其本质，公共资源交易信用评价法治化程度不足是问题产生的根本原因，这也进一步影响了公共资源交易信用评价走向现代化。公共资源交易信用评价作为信用联合惩戒机制的具体领域，具有强大的法益侵害性，是一种严厉的限制措施，应通过完善的法律制度对其进行约束。

有鉴于此，我国公共资源交易立法应选择统一的综合立法模式，通过立法明确信用评价范围，形成规范统一的信用评价标准和评价结果应用方式，以及健全评价对象权利保障和救济机制等，实现公共资源交易信用评价的制度化与法治化。

关键词：公共资源交易；信用评价；法治化；统一立法

作为政府监管的有效方式，信用评价机制对于有效净化公共资源交易市场环境，维护公共资源交易秩序等发挥了重要作用。2016年，国务院发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，较为详细地规定了有关公共资源交易信用评价的内容，要求建立健全信用守信激励和失信惩戒机制。地方各级人民政府也相继出台了大量有关公共资源交易的规范性文件，将信用评价机制作为规范的核心内容。

然而，当前公共资源交易信用评价存在因政策性软约束等而引发的问题，使得社会公众对其正当性产生质疑。普遍意义上的“政策之治”可能导致信用评价机制的效力递减，最终损害公共资源交易市场秩序和社会公共利益。究其本质，法治化程度不足是公共资源信用评价机制难以进阶至现代化的根本原因。鉴于此，有必要在认识和方法上对现行公共资源信用评价机制进行反思及拓补，使其在全面推进依法治国基本方略下，被完整纳入法治化轨道，实现公共资源交易信用规制的正当性目的。

一、我国公共资源交易信用评价的立法模式

公共资源交易信用评价主要是政府根据公共信用信息平台归集的市场主体信用信息，按照设计的信用计算模型，对市场主体遵守法定义务或履行约定义务的情况进行综合评分［1］，并且以此作为政府规制公共资源交易的工具，具有信用行政评价的属性。法律规范作为市场博弈和政府监管的规则，不仅是建立和维持市场主体之间信用关系的关键，也是实现有效监管的前提和根本保障。

例如，美国为了有效规范信用行为，并对征信市场实施有效监管，一方面，政府推动国会先后制定实施了《公平信用报告法》《公平债务实施法》等法律规范；另一方面，政府依据这些法律分别制定了一系列信用行政规章。［2］正是这些不断健全的法律法规，为美国社会信用管理体系的正常运转提供了稳固的制度保障。

我国目前尚未出台有关公共资源交易信用评价的专门法律，现行《招标投标法》《政府采购法》等相关法律对公共资源交易信用评价也仅仅作了原则性规定。实践中，有关公共资源交易信用评价大多依据各地自行制定的规范性文件，不仅存在效力层次过低、规定不一致等问题，其所规定的一些惩戒措施也存在合法性、正当性不足等问题。鉴于此，在国家层面，制定统一的公共资源交易行政信用评价法律规范，对于维护市场公平竞争、建立统一市场等，都显得尤为必要。［3］

可供选择的立法模式有两种：

一是分散立法模式，即修改《招标投标法》《政府采购法》等涉及公共资源交易的单行法律规范，将其中融入专门的公共资源交易信用评价内容；

二是综合立法模式，即制定一部专门的公共资源交易信用评价法律规范。

虽然分散立法模式在技术层面不存在问题，但是由于公共资源交易信用评价涉及诸多内容，如公共资源交易信用评价的原则、主体、对象、范围、方式、程序、信息共享等，而这些内容是《招标投标法》《政府采购法》等单行公共资源交易领域的法律难以完全包含的。

相较而言，公共资源交易信用立法应当以法律或法律授权制定行政法规为之［4］，具体可以由中央制定一部专门的全国统一适用的公共资源交易信用评价法。当然，历史经验表明，社会管理创新需要地方政府先在“点”的层面探索，积累经验后再在“面”上提升固化，上升为立法规范。［5］

从我国现有公共资源交易信用评价的相关规范来看，大多数公共资源交易行政信用评价主要来源地方实践和探索。全国统一的公共资源交易行政信用评价法律规范的制定可以参考已有的可推广、复制的地方立法经验。

二、我国公共资源交易信用评价立法的现状及其问题

公共资源交易是指涉及公共利益、公众安全的具有公有性、公益性的资源交易活动，一般表现为政府采购、招标投标、产权交易等类型。为了进一步规范公共资源交易活动，各级政府引入信用这一规制工具，出台和制定了大量的涉及公共资源交易信用评价的规范性文件，从公共资源交易信用评价立法的具体内容来看，呈现出具有地方特色的不同模式。

（一）公共资源交易信用评价规范的政策性软约束

现行公共资源交易信用评价规范的政策性软约束所引发的问题在于缺少高位阶法律规范强有力的规制。

从中央层面立法来看，公共资源交易信用评价立法主要包括《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》等。

从我国地方公共资源交易的立法实践来看，公共资源交易信用评价的法律依据主要是地方政府的规范性文件，体现为“公共资源交易诚信评价管理暂行办法”“不良行为管理办法”“信用信息记录与披露管理办法”“行为规范及评价运用规定”等形态。由于政出多门，不仅使得其规范性欠缺，而且因为效力层次过低较难实现对公共资源交易的有效监管，容易引发侵害公共资源交易主体权益的风险。

一方面，我国目前尚未制定公共资源交易信用评价的基本法律规范，关于公共资源交易的一般性立法仅仅对信用评价进行原则性宣示。例如，《政府采购法实施条例》第63条规定：“各级人民政府财政部门和其他有关部门……对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台。”《招标投标法实施条例》第79条规定：“国家建立招标投标信用制度。”

另一方面，公共资源交易信用评价规范性文件欠缺规范性。

具体而言，一是公共资源交易信用评价相关规则之间衔接不畅。现有的关于公共资源交易信用评价的规范性文件政出多门，较为繁杂，不可避免受制于地方或部门利益。例如，信用惩罚和激励措施与行政惩罚、奖励与决定等行政行为的界限模糊，对信用评价运用的法律规范性产生不利影响。

从目前多地的信用评价体系应用来看，对严重失信主体进行了各类限制，对一般失信行为也进行了约束，甚至限制其一定范围和期限的市场准入资格。根据《行政处罚法》规定，限制市场准入是行政处罚的一种，在没有法律法规规定的情况下，对一般失信行为进行市场准入限制无法律依据。

二是公共资源交易信用评价立法权限划分不清。信用评价相关规则之间衔接出现问题，更深层地反映了中央和地方关于信用评价立法权限问题。

目前，公共资源交易信用评价主要在市、县一级进行试点，缺乏上位法对相关立法安排，特别是立法授权和法律解释。上位法授权内容不明晰以及上位法对信用评价的相关概念解析和适用依据没有进行详细的解释，进一步导致了公共资源交易的可执行性和可操作性大打折扣。

（二）公共资源交易信用评价主体、对象和范围的不明确

现有公共资源交易信用立法在评价主体、对象和范围，以及评价标准等方面差异性较大。

在评价主体方面，各地规定有综合监督管理部门、行业监管部门以及第三方信用评价组织或机构负责评价工作。

在评价对象方面，有的以“竞争主体”“专家”“代理机构”作为评价对象。在评价范围方面，各地规定并不统一，比如有些地方将“在项目实施中降低技术、服务标准的行为”纳入竞争主体不良行为评价范围。

在评价标准方面，不同的评价对象的行为认定有所不同，同时评价方式也有分数值和等级之分。

第一，公共资源交易信用评价主体的模糊。部分省市采取综合管理部门单一模式建立信用评价体系，一些省市采取“综合管理部门会同行业监督部门”的组合模式进行评价工作，也有的地方为了评价更具客观性和全面性，加入第三方信用评价机构负责评价工作。但各地对评价主体类别没有明确统一的规定，对评价主体职责分工问题也缺少细化规定，特别是综合管理部门和行业监管部门在具体进行信用评价时容易出现分工不清的问题。

第二，公共资源交易信用评价对象的不明确。各地公共资源交易信用评价对象规定不一，且存在较大的差异。例如，《芜湖市公共资源交易诚信评价管理暂行办法》将诚信评价的对象规定为建设工程项目有关主体及从业人员和货物与服务类供应商，《兰州市公共资源交易信用管理办法（试行）》规定信用评价的对象不仅包括公共资源交易活动当事人，而且还包括中介代理或服务机构、评标评审专家以及相关从业人员等。

第三，公共资源交易信用评价范围的不明确。主要问题是缺少纳入评价范围的条件和程序。如《兰州市公共资源交易信用管理办法（试行）》第8条对公共资源交易活动当事人实施惩戒措施的情形作了列举规定，但并未明确实施惩戒措施的程序。评价范围不仅关系到公共资源交易主体的利益，而且涉及社会公众的利益。因此，将某一类行为或某种情形纳入评价范围时应有一定的条件和程序加以约束。

（三）统一的信用评价标准和评价结果应用的缺失

目前，各地没有统一的信用评价标准和评价结果应用方式。

一是公共资源交易信用评价方式不一，以分值或A、B、C、D等级对评价对象的行为进行量化标识。例如，有些地方对竞争主体“在中标通知书发出后，无正当理由放弃中标资格”的行为，记10分；而有些地方将评价对象诚信评价得分划分为AAA、AA、A、B、C五个等级。

二是公共资源交易不同类信用评价主体做出的评价结果对同一评价对象综合信用评价的权重的规定不一。例如，有些地方的行政监督部门对房建、行政类评价对象的评价得分，其分值占企业综合信用分值50%；而有的地方实行单一主体评价因而没有相关规定。

三是公共资源交易同类信用评价主体对同种评价对象的同一类行为的评价结果不一。例如，对“无正当理由两次未参加或未派指定人员参加监管机构组织的约谈的”这一类行为，不同地方的公共资源交易信用评价规范会出现不同的评价结果，或者不同的扣分规则。

四是公共资源交易信用评价结果应用方式不统一。一方面是在公共资源交易哪些环节应用不统一，另一方面同等性质的信用评价结果运用到监管中会产生不同后果，如对不良行为的市场禁入期没有统一的时间规定。

与此同时，区域性评价标准以及评价结果在公共资源交易中的运用有损害市场主体公平竞争权利的可能性。

具体而言，一是公共资源交易区域性评价标准中对市场主体不良行为认定和处理的差异，对后续公平参与竞争产生不利影响。地方公共资源交易监管机构在认定市场主体不良行为以及处理结果时都不尽相同，难以进行有效的信息交换。

在信息不对称的情况下，已被一些省市公共资源交易相关部门列入不良行为名单的供应商仍有可能成功参与其他地方的公共资源交易活动。

二是信用评价结果在公共资源交易中运用的反竞争趋势。不同评价标准形成的信用评级结果作为市场主体参与竞争的依据，使不同地方的市场主体在参与竞争时处于区别对待的状态，诸如尚未接受或较少接受地方信用评价的市场主体陷入公共资源交易竞争的劣势地位。地方利用信用评价通过限制市场准入等行政处罚的方式对公共资源交易市场实施监管。此种基于信用的行政处罚也因信用评价缺乏公平性和统一性而存在限制潜在竞争主体的可能性。

此外，信用评价标准涉及指标体系和可量化数据处理等专业性、技术性较强的领域，需要专业人士参与，以及信息核定等一系列程序的介入。但目前各地信用评价标准的确定程序普遍缺失，在此方面的改革工作还有待进一步完善。

（四）公共资源交易评价对象的权利保障与救济的不足

关于公共资源交易市场主体的权利保障和救济，从现有地方立法来看，其一，对信用评价结果提出异议权利的缺失。信用评价对象不服公共资源交易信用评价结果，应当有提出异议的权利。从现行地方规范性文件来看，有的对此作了较为详细的规定，如《芜湖市公共资源交易诚信评价管理暂行办法》“评价管理”一章中规定了评价结果公示后的异议程序：异议申请、异议处理部门、异议复核和答复、异议处理结果告知等。但大多数地方规范性文件对异议处理程序的规定较为笼统，实践操作性不强。

其二，信用修复等权利救济的缺失。信用评价结果并不是一成不变的，部分地方对失信行为设置了有效期，并且在有效期内评价对象的行为可能会发生变化，对其的评价结果也会随之变动。一些地区对公共资源交易市场主体标后履约等情况的监督管理，也会影响到评价结果的变动。评价对象行为如果从原先失信状态经过整改、提升达到信用良好的状态，应享有信用修复等权利。权利实现与信用评价结果动态调整密不可分，但总体来说，大多地方政府规范性文件对评价结果的调整未作规定，即使少数地方政府规范性文件作了规定，程序规定仍然不周全。

其三，公共资源交易信用评价对象复议诉讼权利的不明确。公共资源交易信用评价对评价对象权利义务产生实质影响，评价主体认为有侵犯其合法权益的行为，可以在尝试异议、修复等多种渠道仍然无果后，向相关监管部门提起复议、诉讼。如《芜湖市公共资源交易诚信评价管理暂行办法》规定了对信用评价结果异议处理不服可以提起仲裁、行政复议或诉讼。但是各地对信用评价可能侵害到评价对象合法权益的复议和诉讼等救济权利的相关规定并不多见。

三、国外社会信用评价立法的经验镜鉴

国外公共资源交易信用评价主要依附于各国社会信用体系建设，从其他国家社会信用体系建设立法来看，主要有政府主导、市场主导以及行业协会主导三种模式。

一是以德国、法国为代表的政府主导的社会信用体系，主要表现为依赖国家法律或决议强制个人、企业、政府部门、金融机构定期提供拥有的信用信息数据。按照对等原则，信用数据通常只服务于商业银行和个别类型的金融机构会员。政府直接参与信用信息的搜集、指导市场信用机构、监管信用活动以及惩罚不良信用。

二是以美国为代表的市场主导的社会信用体系，主要是以通过市场化运作来实现整个社会信用活动的有序进行。该模式以商业化征信机构为主体，征信服务机构独立于政府之外，按照现代企业制度的方式建立，有偿提供数据和评价，为整个社会提供信用管理与服务。政府不直接参与信用活动，它的主要职能是保证社会信用制度的立法与执法。

三是以日本为代表的行业协会驱动型模式，主要特征是通过行业协会建立征信机构，并从事征信业务，实行会员制，行业协会负责对消费者个人或企业进行征信，会员可以共享信息。行业协会驱动的信用服务供给方具有社会性。即社会信用信息的提供方一般存在于各类协会中，它们既非政府部门亦非以营利为目的的商业机构。这类社会信用管理模式的信息来源一般都是协会内部以互助方式搜集而来的，并在成员间共享。［9］

国外社会信用体系建设的情况表明，社会信用管理模式的选择与经济社会的发展密切相关，以美国为代表的市场主导型社会信用管理模式发展的背景主要是伴随国内信用交易市场和盈利性征信机构的迅速发展，而政府将征信业列为独立发展的市场服务业。以法国、德国为代表的政府驱动型模式的发展背景主要是为了防范金融领域的违约风险。行业协会驱动型模式则是建立在日本等国中介组织良性发展的基石之上。［10］

通过对国外发达国家社会信用体系的分析，可以发现其对我国公共资源交易信用评价立法具备一定可资借鉴的经验：

一是不论是具有一般性的社会信用体系建设，还是公共资源交易信用评价的具体领域，均应以建立体系化的法律规范，并据此规范社会信用体系建设和公共资源交易信用评价。

二是社会信用体系建设和公共资源交易信用评价应具有较健全的信用监管体系，明确政府、市场、行业协会等在公共资源交易信用评级中的功能和边界。

四、我国公共资源交易信用评价的立法体系建构

（一）公共资源交易行政信用评价主体和对象的界定

目前，我国采取由公共资源交易监督管理部门或者公共资源交易行业监管部门负责公共资源交易行政信用评价工作，其虽然具有一些优势，但也存在诸多弊端：

一是政府及其有关监督管理部门不是公共资源交易的参与者，而是公共资源交易规则的制定者。为了营造更加公平公正的信用评价环境，政府及其有关监督管理部门不宜直接参与对市场主体信用的评价工作，否则，其信用评价能否做到客观公正值得怀疑。

二是随着诚信社会体系的不断完善，公共资源交易当事人和其他主体愈发重视公共资源交易信用评价结果，公共资源交易信用评价权也日益成为政府及其有关监督管理部门一种重要权力。如果不加以外部限制，很有可能产生新的腐败。

与此同时，政府及其有关监督管理部门在公共资源交易信用评价制度的角色定位主要是决策者和宏观管理者，但承担具体琐碎的评价工作使其难以兼顾其他，反而使原本的决策和宏观管理监督职能难以发挥应有作用。建立完善的公共资源交易第三方信用评价制度，应就第三方评价机构的资质和职责、第三方信用评价的方式、程序、结果运用、法律责任等作出明确规定。

值得一提的是，河北省、广东省出台了相关规范性文件积极推广建立第三方评估机构进行信用评价的机制，并且对第三方评价机构资质、评价程序等作出相关规定，取得了成效。

目前，各地对中介代理或服务机构、评标评审专家以及相关从业人员是否进行信用评价还未有统一认识。中介代理或服务机构、评标评审专家以及相关从业人员是公共资源交易活动重要的参与人，其行为规范对维护公共资源交易市场秩序具有示范作用。信用评价是公共资源交易领域重要的监管机制，有利于规范公共资源交易活动。鉴于此，评价对象不仅要包括公共资源交易活动当事人，还应囊括中介代理或服务机构、评标评审专家以及相关从业人员。

（二）公共资源交易信用行政评价范围的明确

公共资源交易信用行政评价范围的明确主要是指通过统一的立法明确纳入评价范围的条件和程序，并应当根据不同的类型，采用不同的规制方式。将相关信用信息纳入评价范围须遵守法律、法规之明确规定。若仅规定了其中部分违法行为应纳入评价范围中，则表明其他行为不得纳入范围内，否则不合立法本意。

例如，《市场准入负面清单（2018年版）》中禁止市场准入类事项的其中一项是法律法规明确设立的，并且应与市场准入相关。

针对法律、法规未规定的，但行政机关根据实际情况认为应该纳入评价范围的信用信息，为了最大限度避免行政机关恣意，有必要运用合理行政原则并结合实际情况对自由裁量进行控制。

首先，遵循关联原则，评价范围应与公共资源交易相关。行政机关在实际管理工作中应明确市场主体信用信息查询和使用边界，避免将不相关行为纳入公共资源交易信用评价中来。

其次，须考量市场主体行为性质和后果，并分析该行为受到信用评价的合法性和合理性。

最后，应遵守最小损害原则。如果市场主体某一类不规范行为不宜用高强度惩罚手段强行纠正，采用信用处罚手段较为柔和并且能达到失信惩戒效能时，此类行为可以被纳入到评价范围内。此外，为了保障信用评价对象相关正当权益，纳入评价必须履行正当程序。具体形式可以采取经有关信用评价的联席会议甚至人大审议通过的方式。

（三）公共资源交易行政信用评价标准和结果应用方式的统一

信用评分标准下的评价结果及其运用是公共资源交易信用评价重要组成部分，建立国家机关和市场主体共同参与的联合激励和惩戒机制［11］，形成统一的信用评价标准与合法有效的评价结果应用方式，有利于建立健全守信激励与失信惩戒机制，同时也将促进公共资源交易市场公平竞争。

一是同类评价主体对同种评价对象的同一类行为运用同等的评价方式，比如综合管理部门对某一类企业在投标中弄虚作假的行为统一以扣减5分信用分或者评价C等级的方式进行。

二是统一不同类评价主体作出的评价结果在同一评价对象综合信用评价的权重。

三是信用评价结果运用到公共资源交易的方式应作统一安排。例如，将投标企业的信用分值作为招标项目评审的依据后，投标企业信用分的排名前后对应相应的评审结果。

同时，应加强公共资源交易信用评分标准和评价结果运用方式的规范性。

其一，公共资源交易信用评价标准以及评价结果应用在规范性文件中予以规定，其内容应合法，尤其要注意信用评价结果应用的权限问题，注重对《立法法》的遵守。例如，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。

其二，公共资源交易信用行政评价应遵循《立法法》第82条的规定，即没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。为了保障规定之合法性，审查机制应介入。

目前，国务院制定指导意见，按照审核范围、主体、程序、职责、责任等要求，对行政规范性文件进行合法性审核。

此外，行政机关内部应对规范性文件进行公平竞争审查。公平竞争审查制度不仅弥补了现有反垄断法规制抽象隐蔽的政府反竞争行为的不足，并且与地方公共资源交易在内在逻辑上具有一致性。［12］

因此，有必要在考察规范性文件的同时引入公平竞争审查机制，不仅要对既存的规范性文件进行清理，而且要对新增的规范性文件进行审查和评估。

其一，对公共资源交易信用行政评价指标体系等专业知识进行专家论证。科学专业的评价指标体系能够起到将相关的信用信息转化为公共资源交易市场要求的相对客观的评价结果。同时，在信用评价指标体系下形成可量化的数据信息也为统一信用评价标准提供了有利条件。

其二，公共资源交易利益相关人可以通过听证会等形式参与进来，提出意见并对此进行有效反馈。

（四）公共资源交易行政信用评价对象权利保障机制的健全

最后的或许是最难以付诸实现的方案，是确保公共资源交易行政信用评价规范本身及其实施是具有可审查性、可救济性的。［13］公共资源交易行政信用评价对象权利保障和救济机制包括评价对象的异议权、修复权、复议诉讼权等方面。对于公共资源交易信用评价对象的异议权实现与救济，主要是在异议申请和异议处理两个方面细化。

公共资源交易信用评价结果初步确定后，不仅须充分保障评价对象的知情权，对其进行告知和说明理由，还应给予公共资源交易评价对象对初评结果提出异议的机会，听取其陈述、申辩，并对异议进行复核。［14］异议申请程序包括申请主体、申请事项和申请途径等。异议复核程序包括异议处理部门、异议复核和答复、异议处理结果告知等。

为了确保评价结果的公正有效，评价结果变化应当受到严格的程序控制。特别是与信用修复相关的评价等级提升方面。

具体而言，保障公共资源交易信用评价对象信用修复权，其相关的评价等级提升程序控制为：

一是申请主体限制，根据评价对象行为性质不同，申请主体限制应作不同情况处理；

二是时间和频次限定，符合申请条件的主体应在规定的时间范围内按限定的次数要求进行申请；

三是审查程序限制，评价结果动态调整须遵循严格的审查、复核程序并接受社会监督。

此外，评价对象复议和诉讼权利保障是经过评价结果异议或信用修复救济无果后的最后一道防线，应在公共资源交易信用评价制度中予以明确规定。需要注意的是，作为信用治理一种方式，公共资源交易行政信用评价背后涉及多部法律法规和规范性文件，法律问题矛盾交织。［15］

因此，在与公共资源交易行政信用评价相关的复议和诉讼中必须充分考虑相关行为的合法性、适当性，审慎推进。

五、结论

公共资源交易信用评价是行政机关基于行政管理关系而实施的行政信用惩戒，可以通过查询或者公开公共资源交易信用主体的相关信息，了解信用主体当前或过往的守法、履约情况，进而采取相应的信用惩戒措施。［16］信用行政评价的合法性对后续惩戒措施的合法性具有决定作用。［17］

当前，公共资源交易行政信用评价正处于发展与规范的阶段，信用评价涉及市场主体权利义务等方面仍然存在依赖政策性约束、侵害信用评价对象权利等诸多法治化不足的问题，亟待通过立法引领和规制，真正实现法治化、规范化。

公共资源交易行政信用评价的立法需要从法定依据、监管主体、评价对象、法定范围、评价标准和评价结果应用以及相关权利救济机制等维度进行考量，在完善公共资源交易行政信用评价法律规范的基础上，进一步明确公共资源交易信用行政评价法定范围，形成规范统一的公共资源交易信用行政评价标准和公共资源交易信用行政评价结果应用方式，并应积极完善公共资源交易信用行政评价信息共享机制以及健全权利保障和救济机制。

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