在人类经济和社会发展的历史进程中，信任发挥着巨大的促进作用。这个作用可以简要概括为一个社会复杂性的简化机制，其中的功能主要体现于为陌生人处理复杂且充满风险的社会关系提供了重要依据，降低了交往成本。正是由于行为者之间的信任关系由熟人向陌生人不断扩展，更深层次、更广范围的合作才得以形成，进而促进了社会资本的累积与经济活动的活跃，实现了社会进步与经济繁荣。

信任分为人际信任和制度信任两种基本类型。在人类社会走向现代化的过程中，信任逐渐由人际信任向制度信任过渡。这意味着，现代社会中的行为者（尤其是陌生人）之间的相互信任，在本质上是双方对制度的信任，即相信制度可以有效地约束合作对象的失信行为。因此，当代社会信用体系的建立，关键在于对制度的完善。

制度由正式规则、非正式规则以及实施特征三个基本部分构成。政府是正式规则的供给者以及正式规则得以执行的强制力保障。因此，对政府（供给制度并保障其执行）保持信任，是社会信用体系得以建立的基石。

公众对政府的信任称为政府公信力（或政治信任），其中公众是信任主体，政府是置信对象。从信任主体的角度去定义，政府公信力指公众对于政府的行为表现符合自身预期的主观判断。如果判断乐观则倾向于相信，判断悲观则倾向于怀疑。

我国政府公信力具备以下两个显著特征。

其一，差序格局。差序政府信任具体表现为“两个递减”，首先是随着政府层级的逐渐降低，公信力递减；其次是随着政府职责的逐渐具体，公信力递减。例如根据《小康》杂志发布的《中国信用小康指数报告（2006—2007）》，绝大多数受访者表示很相信中央政府，而超过70%的受访者则表示不信任地方政府，认为地方政府存在着“隐瞒真实情况、报喜不报忧”的现象。

其二，事务区分。针对某些较为抽象的宏观事务，政府公信力相对较高；而针对某些较为具体的微观事务，政府公信力则相对较低。以零点研究咨询集团发布的《中国居民生活质量指数报告》（2001—2010）为例，连续十年的调查结果显示，城乡居民对政府处理国际事务的信心度很高，对政府处理经济事务的信心度较高，对政府处理社会事务的信心度则较低。

上述两个显著特征反映出，对于政府公信力的塑造，应当落脚于与公众日常接触最为频繁的地方“一线”政府。同时也应明确，作为一种有条件的信任，政府公信力的上述表征只是一种现象，它并不等价于政府公信力的形成，即公众对于政府诚信的判断乐观与否，是以政府层级或职能为条件。探讨政府公信力的塑造，还需要对政府公信力的形成机制进行研究。

信任还分为三种具体类型：以计算为基础的信任、以了解为基础的信任、以认同为基础的信任。其中，以计算为基础的信任，形成于公众依据自身掌握的信息，对彼此利益的趋同程度进行的理性计算，趋同程度越高则对政府越信任。以了解为基础的信任，形成于公众依据过往的经验（包括间接获得的二手经验）对政府的一贯表现进行的评判，（在表现稳定的前提下）一贯表现越好则对政府越信任。以认同为基础的信任，形成于公众依据自身秉持的价值观，对政府所宣扬的（或通过自身表现所传递的）意识形态进行的考量，两者越一致则对政府越信任。

因此塑造政府公信力，首先，应加强信息公开，并设立常态化的沟通渠道。通过主动向公众提供更充分的官方信息，并于常态化的政民互动中进行解释说明。这样有助于减少“信息逆差”，改变公众关于双方利益趋同程度的偏颇认识，化解对立的态度。

其次，提高执政水平与国家治理能力。通过积极回应公众的现实关切，并且切实解决涉及公众权利和利益的核心问题，有助于展现更加稳定且高效的政府治理，在关于政府绩效的综合评判中树立正面形象。

最后，坚持意识形态自信与精神文明建设。通过探索并完善具有中国特色的社会主义理论体系，提升国家治理的软实力。在施政过程中真正做到以人民为中心，将社会主义核心价值观贯彻始终，有助于实现主流意识形态与社会个体价值取向的高度统一。

总而言之，作为政府公信力流失的逆过程，政府公信力的塑造是一个涉及多方面改革的系统工程，不但要借助公众参与、媒体监督等外部压力，对政府行政行为进行不断规制，更要依靠政府系统的内部动力，改善形象，加强治理能力。根据开篇提出的简化机制理论，公众需要经历一个“由简入繁再入简”的过程——由不信任政府的简化处理，转变为对于政府的可信度产生犹豫且难以作出判断，再转变为信任政府的简化处理。对此，我们或许需要做好充分的心理准备并且保持极大的耐心，因为“信任生长周期的最小单位是代”，以塑造政府公信力推进社会信用体系的建设将可能是一场“攻坚战”。

（作者：张权作者单位：北京大学政府管理学院）