拉开社会信用体系高质量发展大幕

——解读《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》

市场经济是信用经济。诚信的市场环境和社会环境是市场经济规范高效运行的必要条件。然而，诚信环境不是自然而然形成的，除了做好宣传教育引导外，更重要的是要构建制度体系特别是信用激励和惩戒机制，推动诚信成为权衡利弊后的理性选择。社会信用体系是保障市场经济有序高效运行的一项重要制度安排，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）制定出台，对下一阶段工作思路和工作重点作出新部署，将大力推动社会信用体系法治化、规范化发展，使其在推动经济高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥更大作用。

一、深刻认识政策出台背景和重大意义

当前，社会信用体系建设已取得初步战果，亟需总结经验、破解问题，逐步形成成熟制度，《指导意见》的出台，拉开了社会信用体系高质量发展的大幕。

党的十八大以来，在《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的总体设计指引下，国家发展改革委、人民银行会同部际联席会议成员单位大力推进社会信用体系建设，各地方、各行业领域也做了大量探索。当前，我国社会信用体系的基本框架已经初步搭建起来，在统一信用代码、信息归集共享、信用产品开发应用、联合奖惩机制、信用市场培育、城市信用建设、诚信宣传教育等各环节均取得积极进展，有力支撑了“放管服”改革和营商环境优化，有力推动了经济和社会治理方式的创新和发展。与此同时，过往推进实践中也暴露出不少矛盾和问题，集中表现为法律法规依据不足、规范性不够，个别地方、个别领域在没有法律法规依据的情况下急于通过信用手段解决行业监管和社会治理中的一些棘手问题，虽然有些领域实际效果明显，但在信用信息记录、失信名单认定、失信联合惩戒范围上出现随意扩大、泛化倾向，在信用修复和权益保护方面也存在不到位问题。

从当前进展看，一方面，一些地区和部门在实践中形成了不少好的经验做法，不少地方已经制定出台专门的信用建设地方性法规，有必要认真总结提炼，在更大范围复制推广；另一方面，一些不规范的做法也亟待约束规范，推动法治化、规范化发展。《指导意见》正是要通过总结提炼经验、破解问题矛盾，为构建成熟制度规范打下基础。

从宏观背景看，我国即将开启建设社会主义现代化国家新征程。现代化建设全面推进，经济高质量发展导向进一步强化，以社会信用体系建设促进营商环境改善、支撑新发展格局构建、满足人民群众对诚信社会期望等方面的战略意义进一步提升。《指导意见》的实施将推动社会信用体系建设提质升级，从基本框架搭建转向规范化、精细化为特征的高质量发展新阶段，更好融入到服务实体经济、推动高质量发展的经济社会发展大局中。

二、全面准确把握新部署新要求

《指导意见》坚持问题导向和目标导向，对新阶段失信约束制度和诚信建设长效机制作出系统而有针对性的规范性部署。主要应把握以下几点：

一是贯穿规范发展主线。《指导意见》意在提升社会信用体系建设法治化、规范化水平，紧紧围绕规范这一主题词进行部署。《指导意见》提出应遵循依法依规、保护权益、审慎适度和清单管理四条原则，实际上可依次对应依据、前提、程度和方式，在总体上确定了规范发展的基调和推进重点。在具体部署中，这些原则得到深入贯彻。文件反复强调“以法律、法规或者党中央国务院政策文件为依据”，多处体现切实保护信用主体合法权益内涵，突出强调失信惩戒措施要轻重适度，在信用信息、失信措施等多个环节提出实行清单或目录管理。坚持规范发展主线集中体现了《指导意见》的价值导向，指出了下阶段工作方向和重点，更有利于聚焦问题、解决问题。

二是作出有针对性部署。《指导意见》按照信用信息从产生到应用的逻辑顺序，直面过往实践中凸显出的问题，对失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和修复等方面提出新的要求、作出新的部署。针对信用信息范围边界不清晰、失信行为认定依据不足等信用信息纳入方面的问题，提出要科学界定信用信息纳入范围和程序，明确将特定行为纳入公共信用信息，必须有法律、法规或党中央国务院政策文件等依据，并实行目录管理，且行政机关认定失信行为必须以具有法律效力的文书为依据，这就强化了信用信息和失信行为的边界约束。针对共享公开标准不明确、公开渠道泛化等信用信息共享公开方面的问题，提出要根据合法、必要原则确定共享和公开的相关标准，体现在信用信息目录中，同时强化公开渠道的统筹管理。针对认定领域过宽、认定标准不统一、认定程序不规范等严重失信名单认定方面的问题，要求严格限定在四类严重违法失信行为内，不得擅自增加或扩展，并对认定标准和认定程序作出明确规定。针对依据不足、惩戒措施与失信行为不匹配等失信惩戒方面的问题，提出要制定失信惩戒措施清单，要确保失信行为与惩戒措施过惩相当，不得随意增设或加重惩戒。针对修复机制不健全、修复效率不高等信用修复方面的问题，明确要进一步完善机制，并着力提高修复效率。针对信息安全和个人隐私保护方面的问题，提出要严格信用信息查询使用权限和程序，严肃查处泄露、篡改、毁损、窃取信用信息或利用信用信息谋私，严厉打击非法收集、买卖信用信息违法行为。

三是注重谋划长效机制。当前我国社会信用体系建设暴露出的相关问题，归根结底在于相关法律法规建设滞后于实践需要，不仅缺少上位法强力支撑，也缺少具体执行层面的规范办法，无法对实践中碰到的问题作出及时正确回应。为此，《指导意见》提出要着力加强信用法治建设，加快研究推进社会信用方面的法律法规立法进程，推动现行法律法规及时修订来适应信用建设实践需求。夯实法治化基础是矫正问题的治本之策、长远之策，将有力助推社会信用体系建设持续健康发展。

四是强调统分有机结合。我国地域广阔、情况各异，规范发展并不是同质发展、齐步发展。《指导意见》既强调了全国统一性，也尊重了地方自主性，赋予地方一定权限。在信用信息目录和失信惩戒措施清单方面，明确全国制定全国公共信用信息基础目录和失信惩戒措施基础清单，而地方可依据地方性法规规定制定适用于本地的补充目录和补充清单。在严重失信主体名单标准方面，区分在全国范围内适用和只在地方范围内适用两种情形，分别采用不同的法律法规和文件依据。这种统分有机结合的方式，既实现了统一规范性，也保留了地方弹性，有利于地方依据自身实际推动工作。

三、稳妥有序做好衔接过渡

《指导意见》提出了一系列针对性很强的举措，强化规范性要求。政策出台后，各地方、各部门将梳理评估已经出台的相关措施，一些措施可能需要重新审视修订甚至撤回。

对此，《指导意见》已经提出了应对措施，如，强调要加快推动法律法规和标准规范建设，夯实工作依据基础；再如，强调要把握时间节点，对需要调整更新的部分措施设置过渡期，避免短时间内不合理收紧。在这些措施之外，还应加大宣传引导力度，阐释强化规范与工作推进的辩证关系，强调社会信用体系进入高质量发展阶段的必要性和必然性。在规范完善工作的同时，也要做好“加法”，大力推进信用监管、“信易贷”等领域相关工作。

总的看，《指导意见》抓住了实践工作中的真问题，契合了现代化建设新要求，将有力推动社会信用体系高质量发展。我们有充足理由期待，滥用、泛化等不规范倾向将得到有效矫正，相关制度机制成熟定型步伐将明显加快，社会信用体系将更加有力地支撑新时代经济社会健康发展。

（作者：李清彬 中国宏观经济研究院副研究员）