摘 要：进一步巩固和深化“最多跑一次”改革，要以发现问题为切入点、解决问题为着力点、推动实际工作为落脚点，进一步发挥政府数字化转型和体制创新优势，把信用体系建设作为“最多跑一次”改革的重要支撑力量，时刻对标“重要窗口”，科学推进区域治理体系和治理能力现代化。

关键词：信用体系；最多跑一次 ；分级分类监管

一、信用体系建设对深化“最多跑一次”改革的作用

2016年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出，是政府从服务群众和企业出发作出的庄严承诺。进一步巩固和深化“最多跑一次”改革，离不开信用体系建设的有力支撑。

打破信息孤岛，强化数据融合共享

以企业投资项目审批、商事登记、不动产登记、社会民生服务、公安为民服务、车辆管理、劳动保障、公积金服务等重点领域为突破口，依托公共 信用信息平台打破部门信息壁垒，实现数据共享，全面建立信用信息核查使用制度，设立信用信息查询环节，建立信用监管机制，将市场主体的信用状况作为管理决策的重要参考。

事前环节核查信用，加快办事效率

将信用状况作为降低行政事项办理、准入、审批等门槛的前提保障，有助于破解编制、办事效率等掣肘，压缩办事流程，提升办事效率。满足信用条件的申请人，做出信用承诺后，在行政许可事项办理过程中免交或缓交审批材料，进一步减少申请人的“多跑”负担，加快办理进度。

事中环节分级分类监管，防范业务风险

以公共信用评价结果、行业信用评价结果等为依据，结合承诺情况、日常经营、信用评价等记录状况，对监管对象进行分级分类，根据信用等级高低采取差异化的监管措施，是“最多跑一次”改革中简化事前审批、降低办事门槛的必要补充。

事后环节信用奖惩，联动和放大监管效能

守信激励与失信＋惩戒机制提升信用信息跨地区、跨部门、跨领域传播和应用能力，提升社会规则意识和责任意识。以信用状况为基础有重点分阶段配置行政监管资源，加快推进省域治理体系和治理能力现代化。

提升政府信用，规范监管流程

“最多跑一次”改革政府执行规范程度直接体现政府公信力，强化政府信用建设是支撑“最多跑一次”改革持续深入的重要前置条件。在浙江的“最多跑一次”实践中，高水平的政府信用不仅有利于凝聚改革的共识，有助于提升治理绩效，也有利于引导社会公众广泛参与改革。

二、以信用体系建设深化“最多跑一次”改革面临的问题

从实际调研情况看，以信用体系建设深化“最多跑一次”改革面临诸多问题和挑战，主要体现在以下８个方面。

信用数据归集共享与实际要求存在差距

“最多跑一次”改革对信用数据的及时性、准确性和全面性具有较高要求，当前数据质量与要求还存在差距，比如部分主体缺乏统一社会信用代码、时间字段等关键信息，格式标准化程度有待提升，按时更新比率不高，以手工报送为主缺乏信息化手段，部门间数据壁垒仍未根本破除。

“最多跑一次”改革积累的历史数据对进一步迭代优化工作具有重要作用，省、市两级信用平台事实上尚未完全打通，相当比例政务信息数据停留在部门工作平台，信用数据转换为治理效能存在较大难度。中央垂直管理的单位业务系统由国家部委统一开发建设，对省级单位不提供数据开放接口，信息无法归集至省信用平台，比如缺乏更高层级协调合作机制，与人民银行之间数据割裂现象长期存在。

信用全面应用的法律依据不足

“最多跑一次”改革强调事中事后监管，但是对严重违法失信行为纳入“黑名单”管理、开展信用联合惩戒、实施不良信用信息公开等信用监管手段，目前法律支持仍不充分，尽管浙江已经出台《浙江省公共信用信息管理条例》，但规定的联合奖惩措施较为笼统，在各部门严重失信名单管理办法尚未完全出台之前，应用时存在行政复议和行政诉讼风险，导致部门在采取惩戒措施方面较为谨慎。失信标准由各行业主管部门主导制定，但实践中不同行业领域对标准认定“度”的把握不尽相同，宽严尺度不一，影响信用监管的权威性。

与信用承诺配套的标准规范缺失

在无有效监管措施跟进情况下，过多的信用承诺其实是政府的推责，在主观上存在规避风险的意识，在客观上存在法律风险和监管责任风险。在“最多跑一次”改革中，信用承诺定义、定位和如何开展缺乏依据，失诺和失信界线较为模糊，对在哪些环节应用、如何科学开展、运行机制怎样建立、如何约束均缺乏制度规范。对失信行为缺乏有效监督和约束手段，主要体现在《行政许可法》禁止增设许可条件，如办事人不愿信用承诺，则无法强制不予许可，一定程度上不利于信用承诺在“最多跑一次”改革中发挥特色优势。从德清调研看，部门间办事系统未完全打通，信用承诺信息归集不彻底，暂时无法实现网上实时查询和共享。

另一方面，信用修复标准不一。目前影响力较大的信用网是国家市场监管总局管理的国家企业信用信息公示系统和发改委系统管理的系列信用网站，其中信用中国和信用浙江网站关于行政处罚信息的信用修复机制和流程存在较大差异，信用修复制度割裂导致一处修复而另一处仍未修复情况。此外，在实务中，国家企业信用信息公示系统作为专业的市场主体信用信息平台，应用面更为广泛，无法主动修复，一定程度上影响了市场主体修复信用的积极性和信用修复的实效。

市场服务支撑不足

主要体现为中介评估服务失信问题没有彻底解决。中介评估服务是“最多跑一次”的外围，也是直面群众办事的重点领域。以企业投资建设项目审批为例，在立项、用地、工程规划、施工和竣工验收等５个阶段许可办理过程中，涉及20多项中介评估服务，主要存在竞争无序、执业不规范、收费不合理、行业不自律、服务不高效等问题，一些中介服务与行政审批制度改革形成了“对冲”，滋生了部分权力寻租，既抬高了门槛，也扰乱了市场。

政府信用存在提升空间

在“最多跑一次”改革中，政府具有双重角色。作为实施主体，各级政府信用监管水平参差不齐，尤其是设区市及以下政府部门，存在一定行政惯性，对于信用监管做什么、怎么做，缺乏有效认知；作为被监督对象，政府信用与国家要求、人民期盼仍有距离，地方政府特别是县（乡）镇基层的信用监管基础和能力较为薄弱，如少数地方存在政策落实不深入、胡乱作为、懒惰作为等现象，部分一线办事人员对信用监管缺乏基本认知，在实际工作中没有严格按照信用制度要求进行操作，规范性有待提高。

信用修复有待规范

首先，国家与省级在信用修复制度设计上有差异。浙江省信用修复的期限、方式和信息处理等相比国家而言更加严格。根据文件，“信用中国”平台上的不良信息经修复后可以直接删除，但是国家企业信用信息公示系统与信用网站未打通共享，修复后的不良信息仍在公示系统中公示。

其次，省级信用部门和处罚部门制度依据不足。信用部门没有监督管理的权力，经处罚部门同意后，信用部门对部分存疑的，甚至是明确不合规的信用修复办件无审核和提出异议的工作依据；各部门未出台修复的细则，对个别认定条件理解较随意。

最后，个别地市对信用修复认知有偏差。当地处罚部门修复和信用部门标注时因企业催促容易“偷工减料”，出现公示期未满５个工作日、上传的材料明显有误等；二是地方政府对信用修复认识不准确，想通过信用修复来改善地区失信状况，从而大力指导企业申请信用修复。

信用信息安全存在隐患

打破各部门的“信息孤岛”，实现数据共享，是 “最多跑一次”改革的命脉所在。但是浙江省的大数据共享平台依托的是阿里巴巴公司的技术支持，如何能够确保政府掌握的公共信用数据不会泄露？企业给政府提供技术支持，合作推进数据库建设，对于数据的归属权和使用权，又如何规范？如何保证企业不会将信用数据用于公司营利目的？哪些数据属于个人隐私，哪些属于可以对外公开的公共信用信息？什么样的信用信息能够共享，什么样的信息不能共享？信用数据共享和流通中如何保护公民个人隐私？这些问题，均须在改革深化中加强重视。

社会对信用认知度不够

社会信用体系建设总体上仍处于探索阶段，理论研究相对滞后，企业和个人对于“最多跑一次”改革中信用监管与应用还缺乏认知，如在事前环节中对信用感受度不强，在事中事后环节中对以信用为基础的新型监管还不太适应，未及时了解信用在日常生产生活中的重要价值，对信用承诺和容缺受理办理过程中存在一定侥幸心理和机会主义倾向，作出虚假承诺、提供不实材料等。

三、以信用体系建设巩固和深化“最多跑一次”改革的若干建议

以发现问题为切入点、解决问题为着力点、推动实际工作为落脚点，进一步发挥政府数字化转型和体制创新优势，把信用建设作为“最多跑一次”改革的重要支撑力量，时刻对标“重要窗口”，科学推进区域治理体系和治理能力现代化。

推动更高质量数据共享

根据“最多跑一次”改革需求，强化信用数据归集的全面性，促进不同部门、不同层级和不同区域政府的信用数据共享，建立公共信用平台与国家垂直部门业务系统之间的数据共享通道，推进省级数据仓与地方数据仓对接，破除上下左右部门间数据壁垒，努力实现信息互联互通。规范信息认定，优化数据链条，明确信息类别、信息内容、数据格式、报送方式、报送周期和应用范围等要求，实行规范化管理。夯实政府信息化基础，深化信用信息交换与共享，除公共信用信息之外，对“最多跑一次”改革中产生数据进行有针对性归 集，配套建立数据真实性核查机制，为今后合理办件提供更全面依据。

健全信用应用配套制度

从事前、事中和事后３个角度出发，堵牢制度漏洞，建立与“最多跑一次”改革相适应的核查、容缺受理、承诺、预警、奖惩、修复等信用配套制度，明确公共和行业信用评价在“最多跑一次”改革中 的定位、适用范围及应用流程，实现省域信用承诺 互认、信用核查互通和信用监管互动。对在信用平台完成修复企业，同步在国家企业信用信息公示系统中进行信息更新。在谨慎认定严重失信名单基础上，依法落实联合惩戒举措，促进治理体系和治理能力现代化向深层次迈进。区分审批前和审批后不同情况，聚焦短板弱项，着力破解难点堵点，对办件情况建立全过程跟踪机制，对于出现问题开展溯源分析，优化信用监管流程，提升行政效能。

规范信用承诺强化有效监管

健全政策法规设计，合理界定信用承诺概念，理清信用承诺适用事项和条件，实施过程中加强合法性审查，建立承诺与责任相匹配的监管机制。

事前根据信用承诺类型和特点，制定承诺履约信息归集标准，规范流程，在准入门槛、承诺标准、规范流程等方面制定差异化配套制度。

加强事中对标监管，将信用承诺实施情况与企业控股自然人信用挂钩，及时发现问题并有效跟踪处理。

事后根据失诺严重程度区别对待，对于预期性指标按照合同条款进行管理，对于约束性指标纳入信用承诺记录，作为今后行政审批承诺事项重要参考，并在“双随机” 抽查和城市信用分评价中予以体现。健全行政审批“中介超市”运行机制，对信用承诺中介机构实行全流程信用监管，规范市场秩序。

加快中介服务信用建设

建立和完善中介服务机构信用体系和考核评价、惩戒淘汰机制，将中介服务机构信用状况与登记机关监督管理、银行授信额度、政府招投标等挂钩，推动中介行业整体信用水平的提升；依据行政审批中介服务指南，对存在严重违法违规行为的中介，依规纳入行业黑名单，开展跨部门联合惩戒。针对中介评估服务多部门、碎片化状态，由省市县跑改办分级负责中介服务标准化的指导、推进、协调、组织和监督。制定服务指南，明确中介服务的具体标准和依据；规范中介服务行为，让百姓对评估评审具体条件要求一目了然，解决“打闷包”问题；明确服务承诺时限，简化服务流程，破除服务垄断，企业可自主选择中介机构，政府部门不得强制或变相指定；对中介服务收费加强监管，最大限度缩小定价范围。

加强政府信用建设与监管

顺应共建共治共享的现代社会治理趋势，从“整体政府”角度强调政府在“最多跑一次”改革中角色，加大信息公开力度，强化管理创新，规范行 政权力运行，对审批环节严格落实核查、承诺、信用预警、奖惩等信用流程，对已批准事项依规履行 后续信用监管职责。建立政府与社会良性互动渠道，加强政策引导和技术指导，通过动态监管，及时矫正政策偏差。建立公务员诚信档案，完善政府机构信用评价、政务诚信指数以及省市县三级信用协会联动机制，充分发挥公众、媒体、社会组织等外部力量对政府信用的监督约束作用。建立部门间协调互动机制，明确职责分工，按照“最多跑一次”改革办理区域及事项分布，加强信用平台 基础建设和功能应用，推动信用平台与行政服务中心网络和办事窗口无缝对接。加强对基层和一线监管人员的指导和培训，优化与“最多跑一次” 改革行政审批相对接的数据采集、信用核查和即时反馈系统，实现信用平台与政务事项实时有效对接。

积极稳妥开展信用修复

总体上按照“谁产生、谁修复”的原则，由处罚 部门负责信用修复的受理、确认和异议处理等工作，信用部门负责信用修复的标注和资料管理工作。结合工作实际，信用修复条件要进一步细化，具体的修复期限、哪些行为不允许修复等建议由 各省级部门出台修复细则具体规定。赋予省级信 用部门监管权力，明确信用部门有对不合规的信用修复办件提出异议的工作依据，从规范性的角度审核，即修复材料不完整、不是原件、有明显文 字错误、公示期限不满等有权退回。

保障公民隐私和数据安全

一方面，应加快推进法律制度研究与制定的进程，为实现信用数据跨部门全面共享提供法律支撑。这些法律制度至少应包括数据采集和产权界定的法律规范、政务信息公开与保密的工作规范、电子文档和电子签名的管理认证条例、政府信息化系统互联互通与局部隔离的工作规范、政务数据共享的激励机制和问责条例、政府技术服务外包的管理规定等一系列法律规定，消除阻碍部门间信用数据共享开放的制度性壁垒。

另一方面，健全个人信息保护机制建设，明确常态化的数据执法监管部门，实现对于信用数据的采集、流转和销毁的全过程管理，为因政府部门工作失误而造成的公民个人信息泄露启动相应的处置和问责提供法律依据。

强化社会公众在“最多跑一次”改革中的信用意识

针对“最多跑一次”改革中信用应用重点，在群众办事过程中进行必要情况说明，如信用承诺的事项和责任、信用奖惩的依据和限度、信用修复的条件和步骤等。以企业码、个人信用码为载体，大力宣传信用在“最多跑一次”改革事中事后监管 中的重要价值，提升公众对社会信用的认知度、感知度和参与度。支持第三方信用服务机构及科技公司，对伴随“最多跑一次”改革产生的信用信息进行深度挖掘和应用拓展，开发契合社会需求的信用产品，形成公共信用监管与市场约束相容并济的信用建设格局。

源点注:本文转自《科学发展》146期，作者：陈海盛