定点饭店制度曾被视为遏制公务浪费的重要举措。然而记者调查发现，这一制度在实施过程中，却暗藏着种种猫腻，比如通过高开、虚开发票将本不应有的消费纳入公务报销范畴。这一制度本应产生的减少开支、监督公务消费的效果，都显得不够理想

法治周末记者 孙政华

不久前的上海法官“招嫖门”让一个名词悄然成为舆论焦点—党政机关出差会议定点饭店(以下简称“定点饭店”)。

年底岁末，政府机关、科研院所会议“扎堆”进行，定点饭店一时间又变得炙手可热。

财政部于2006年首推定点饭店制度，按照最初的设想，定点饭店制度可利用政府采购优势降低行政成本，又便于加强对公务消费的管理和监督。

然而记者调查发现，定点饭店这个名号炙手可热的背后却有着各种隐形利益的交织。

看似赔本的协议价

却可带来更多额外收入

刘先生是北京一家四星级酒店销售部门的负责人，去年1月，他所在的酒店在政府采购招投标中突围，成为政府采购指定会议点。对他们而言，这是成功挤掉了一批竞争者，取得了“阶段性胜利”。

按照《中央国家机关出差和会议定点管理办法》(试行)，定点饭店实行动态管理，两年一定。

不过相比于2500元/天的单间门市价，刘先生的酒店目前开出的协议价只有360元/天，可以说是“跳楼价”。所谓“协议价”，就是饭店提供给党政机关工作人员出差或者会议的折扣价。

据记者了解，协议价大大低于饭店的门市价格的情况很普遍。因为根据财政部的要求，形式上，定点饭店是有一“定”之规的，即首先，定价格—当前定点饭店协议价中套房价格低于600元/天，标间和单间价格低于300元/天。而遇到旺季，价格可以有一定的上浮；其次，定流程—工作人员在预订、住宿、开会、报销时有相应的严格流程。

数据显示，在北京，五星级定点饭店有50多家。记者了解到，一家位于长安街附近的五星级酒店大床房门市价格是3000元/天，协议价格为300元/天，而标价3200元/天的豪华双床房协议价格为400元/天；建国门附近一家著名的老牌五星级酒店标价8000元/天的豪华套间，协议价格为650元/天；石景山区的一家新建五星级酒店里标价3666元/天的行政标间协议价格为280元/天……五星级酒店的协议价格不少都是门市价的一到二折，甚至更低。

这个定价在一些业内人士看来是匪夷所思的。资料显示，一般的大型酒店每天的固定支出就能达到70万元，加上各种变动成本，高端酒店的运营成本是非常高的。《收益管理—有效实现饭店收益最大化》一书的作者、有20余年酒店从业经验的网友胡质健在微博上表示，对五星级酒店来说，300元/天的政府采购价连成本都难抵消，加上其他开销，(表面上来看)这笔生意无利可图。

如此亏本的买卖为何各大酒店却纷纷争着做？

对此，刘先生毫不讳言：“对于定点饭店的竞标，酒店是乐此不疲。成为定点饭店后就无形中为供应商免除了巨额广告等方面的营销费用，进而能够提升企业的形象和竞争力。作为消费群体的政府及其职能部门，是定点饭店宾馆较为稳定的客户群体；而普通消费者对饭店来说，则是不确定的客户，这方面的收入并不稳定。成为定点饭店我们可以‘稳赚不赔’且名利双收，并使竞争者丧失大量稳定客源。”

刘先生进一步透露，形式上看，根据协议价，政府消费者的每天住宿费收入可能并不高或者还可能导致酒店赔本，但公务人员下榻这些酒店后，当地的诸多朋友、企业家或老板为了尽地主之谊而专门到这些定点饭店拜访、宴请这些公务员的现象非常普遍，而这方面的应酬费用带给定点饭店的高额收入，则远非较低的住宿“协议价”可比拟。换言之，定点饭店看重的并非只是区区的“协议价”，更多的则是可以预期的其他方面的收入。

不开会也可开发票

定点饭店难遏公款消费

记者在调查中发现，虽然定点饭店的协议价格很低，但实际操作中，能够以协议价入住并非易事。

《2013-2014年度北京地区党政机关出差和会议定点饭店名单》显示，北京共有党政机关出差定点饭店131家、会议定点饭店324家，在财政部主办的“党政机关出差会议定点饭店查询网”(以下简称“查询网”)上，这些饭店的具体位置、空房情况和协议价格都可以查到。

根据《中央国家机关出差和会议定点管理办法》(试行)，中央国家机关工作人员出差实行定点住宿，中央事业单位工作人员出差暂不实行定点住宿，中央国家机关和直属事业单位实行定点办会。

记者以某部委直属事业单位年底开总结大会的名义向多家定点饭店拨打电话，几家北京的三星或四星级酒店均给出了高出协议价的价格。记者提出按照协议价入住，其中一家三星级酒店表示，如果按照协议价则比较麻烦，需要与领导沟通，之后便无下文。另一位四星级酒店销售经理告诉记者，年底这个时候正是旺季，想要以协议价入住基本上很困难，而且“发票抬头写党政机关的就比较麻烦，需要与领导协商”。

在查询网上，一家酒店明明显示有空房，但记者却被告知客满，该酒店称网站的显示“不准确”。

一位长期从事会务联络的机关工作人员说，他某次在旺季的时候到深圳联系住宿，按照协议价应该是500元至600元/天，但结果谈下来却是3600元/天，“高得离谱，但没有办法”。

这些难道都是过低的“协议价”惹的祸？

刘先生告诉记者，在酒店住宿的旺季，住宿率达到95%的时候一般就不考虑会议接待了，“既麻烦，价格又上不去”。

但刘先生说，实际操作中，最终价格高于协议价的情况并不罕见，尽管住宿费被锁定在管控价格之内，但加上餐饮费，酒店仍可保持利润。很多情况下是这么操作的，比如协议价是400元/天，门市价是800元/天。在房源充足的情况下，经过操作酒店找出房源紧张等托词，最终以600元/天成交。而会议室的规格、聚餐餐桌等数量可以虚报，将住宿费摊到会议费里，其中的猫腻外人很难看出来。

“其实，根据规定，定点饭店给政府机关开具的政采结算单中会详细填写会议天数、人数、总额等，供会议举办单位报销使用。位于北京地区的定点饭店则需要将相关接待资料和结算单据按季度向国管局提交，便于国管局配合财政部对国务院各部委、各直属机构会议费执行情况进行督查。但账面情况和实际会议情况往往不相符合。结算单可以根据会议方的要求来填写。”前述长期从事会务联络的机关工作人员告诉记者。

该长期从事会务联络的机关工作人员透露，事实上在发票层面可以操作的方法还有很多。比如说，开会餐标是每人200元，而实际可能吃到了每人300元。很简单，如果有10人参会，就可以报称20人或30人。“没有人去核实，再说怎样核实呢？只要跟领导打好招呼，一点问题都没有”。

“开会时经常出现的情况是，会议通知到的人员不一定都能来，或者有时开三天的会，很多人只住了一两天就走了。而且，即便人少但吃饭的桌数可以多，吃几桌饭政策是无法控制的。还有很多中午休息的房间发票是按照整天房价开出的，但酒店实际只是收取了半天的房价。”那位长期从事会务联络的机关工作人员对记者坦言，财务报账只要能够自圆其说，会期、住宿、餐标、会议室规格都是可以做文章的，“几十人的会议操作下来就可以有几万元的差额”。

有资料显示，全国31个省(区、市)的4740家定点饭店，在“档次适中，价格合理”的原则之下，四星级和五星级的酒店数量仍接近一半，奢华服务项目屡见不鲜，而虚报消费官员人数“做假发票”，已成为某种潜规则。

实际调查中，一位五星级酒店经理最终干脆问记者：“这个会议是实际要开还是只是要发票报账？”这位经理表示，如果只是要发票也可以操作，但要收取6%以上的税率款。

“协议供货”缺法规范

后续监督惩治需加强

本是为了控制和监督公务消费而出台的定点饭店制度，为何会有如此多可操作的灰色空间？

“定点饭店‘定了就完’，监督缺失导致乱象丛生。”这是反腐专家、国家行政学院竹立家教授对定点饭店现状的概括。

竹立家对记者说，事实上，许多饭店并不是真正通过招标的形式进入定点饭店名单的，而是通过与机关的办公室、后勤等部门的相关负责人员的“关系”拿到内定的资格。

招投标律师姚增坤对法治周末记者强调，定点饭店招投标往往存在围标(即几个投标人之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标)的现象，竞争实际上也是一个小小圈子里的几个人的小小竞争，很可能结果早已内定。但其形式上是完全合法合规的，从文书、程序形式审查上找不出任何漏洞。

“推行定点饭店制度的初衷，一是利用团购优势降低出差和会议开支；二是便于对相关费用报销进行监管。这么多年下来，定点饭店早已成为香饽饽而被业内激烈争抢，但其本应产生的减支、监督公务消费的效果，显然都不够理想。‘埋单者’既不是理性的消费者，定点饭店也不是充分的竞争者，定点饭店甚至成为腐败的温床。”姚增坤律师说。

北京市辽海律师事务所谷辽海律师在接受法治周末记者采访时，则详细分析了对定点饭店的监督管理中可能出现问题的环节。

谷辽海表示，某酒店成为党政机关会议和出差定点饭店，一般是在政府采购的非法定方式即“协议供货”的采购模式下诞生的，这种采购方式来源于欧盟公共采购法律体系下的“框架协议”，即采购部门最初采购时，并不知道公共部门未来所需会议场所或餐饮住宿服务的确定时间、确切数量或确定金额，但为了确保未来某一时间内获取这方面的服务，政府采购部门一般会根据使用条件事先设定一定的标准和要求，通过“公开招标”等竞争性采购方式，邀请酒店宾馆等方面的潜在供应商参与采购。

谷辽海补充道，定点饭店相关的交易过程通常包括政府采购合同的两个授予阶段：在第一阶段，根据“公开招标”等采购工具，按照参与供应商对采购文件的响应程度，从中遴选出若干名所谓的“中标供应商”，随后，采购部门与这些“中标供应商”订立一项框架协议；在采购的第二阶段，当未来某一时间使用单位产生特定需求时，才会发生第二阶段的供应服务的政府采购合同，于是这些中标的酒店宾馆开始成为我国法律意义上的中标供应商，从而与采购部门正式形成政府采购合同的法律关系。

“此类‘协议供货’的采购模式在我国政府采购领域运营约有十余年历史，是在没有任何法律和行政法规的情况下进行的。”谷辽海说，“协议供货”是一种独立的采购工具，不属于我国现行政府采购法所规定的法定采购工具之一，在国内，也没有法律规定“协议供货”的适用范围。

“从相关政策来看，财政部对客房的定价标准是各级政府采购中心在采购环节需要执行的标准，为了能够成为中标供应商，各饭店通常均能够提供低于前述标准的价格。但通常情况下，政府采购部门不负责政府合同履行阶段的监督。”谷辽海说，比如每年各政府部门在定点饭店的具体消费情况如何，实际执行的定价是多少，定点饭店是否严格遵守合同约定，有无违规情况，来源于政府部门消费的公共资金所占比例究竟有多少，这方面的诸多信息，各采购部门均无法掌握。

《中央国家机关出差和会议定点管理办法》(试行)规定，对定点饭店的监督检查工作，由财政部委托省、地级财政部门负责，北京地区委托国管局负责。对定点饭店有超过协议规定标准收费、提供虚假发票等行为的，一经调查属实，第一次口头警告，第二次书面警告，第三次取消定点饭店资格，并不得参加下一轮次的招标。

谷辽海指出，集中采购机构需要加强对政府采购合同履行环节的监督，需要掌握合同执行方面的具体信息；同时，搜集定点饭店违约、违规以及遭遇投诉的相关信息并及时给予披露，若违法情形严重则需要将其纳入供应商的黑名单，在一定时限内禁止该供应商成为定点饭店；再者，各级政府财政监管部门需要定期对此类政府采购合同进行监督检查，从而及时发现问题，防患于未然。

“而且，立法机关需要制定有关协议供货的相关规范性法律文件，为实践部门提供可操作的统一规程。”谷辽海说。（法治周末）