创建以大数据为基础的社会信用体系，建立守信激励和失信约束的奖惩机制，为政府合理配置监管资源、降低市场主体的交易成本，无疑正当其时。而当前信用立法有几个问题亟待处理：即避免建成道德档案，明确守法与守信的关系，在技术上处理好总与分、公与私、软与硬三对关系。

有一则流传很广的故事：国王要选择继承人，给每位王子发了一粒花的种子，约好谁能种出最美丽的花，就推选谁为未来的国王。评选时间截止，几乎所有的王子都捧着美丽的鲜花前来参选，只有一位王子带着空无一物的花盆前来。出乎所有人的意料，被选中的居然是这位两手空空的王子。因为所有的花种事先已被高温蒸煮过，根本无法发芽。原来，这次测试的目的并不在于发现最好的花匠，而在于选出最诚实的王子。    

“人若无信，不知其可。”此番国王选储君，以一种朴素的程序，给臣民以直观的获得感：继嗣王位者乃诚信之人，四海可以归心矣。老国王选王子沿用“一事一议”的理路固无不可，但在人口众多、事理繁杂、变化万千的中国，要实现良法善治，这一做法显然不可取。创建以大数据为基础的社会信用体系，建立守信激励和失信约束的奖惩机制，为政府合理配置监管资源、降低市场主体的交易成本，无疑正当其时。  

有鉴于此，国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。这份纲领性文件明确规定，逐步建立健全信用法律法规体系和信用标准体系。于是，各地纷纷酝酿出台相关法律法规。

然而，从仅仅具有指导意义的文件到具有普遍约束力的法律，两者之间存在巨大的鸿沟。而且，在缺乏统一的社会信用立法的背景下，要顺利完成这一历史性跨越，务须审慎为之，尤其要妥善处理以下问题。

避免建成道德档案

若干年前的全国两会期间，曾有政协委员提议，给每个公民建立一份道德档案，以使大家“知耻”。所谓道德档案，就一般理解而言，就是把有违反社会公德、职业道德、家庭美德等道德规范的行为，记入公民违德信息综合数据库或者类似平台，供政府有关部门和企事业单位参考使用。  

一石激起千层浪。在反对的声浪中，有人提出，如果要建立道德档案，将面临道德标准不确定、公民权利受侵蚀、特别是公民隐私受侵犯等诸多担忧。“道德档案”的提议，很快湮没在历史的尘烟之中。  

此次信用立法，应当着力避免陷入道德档案的陷阱。究其根源，在社会治理中，法律系统与道德系统担负的功能判然有别，可谓桥归桥，路归路。  

概括来说，法律与道德的差别在于：其一，确定性。道德会因年代、地域、职业、受教育程度、宗教信仰等的差异而呈现多元特征，因而呈现相当大的不确定性；而法律规范则以社会主流道德为基础，是民众的最大公约数，确定性相对较强。其二，可操作性。由于道德标准不确定，以道德对人和事物进行最终评价，操作性太弱；法律不仅明确了权利与义务的分配，还设定了违背义务的责任条款。而且许多技术规范，例如检验检测标准、交通规则等具有极强的可操作性。其三，被滥用的可能性。由于道德标准不确定性较强，裁判者有可能以道德之名行一己之私，甚至进行道德绑架；而法律是通过正当程序选择的结果，可以在最大程度上避免恣意和妄为。  

道德规范的上述特点，使其无法担负起调整社会、确定预期和保障人际沟通的功能。鉴于此，各国普遍的做法是以法律、而不是道德作为治理社会的基础规则。此番信用立法，着意于建立信用法律制度，而非建成公民道德档案。  

守法是守信的基础要求    

信用立法，首先必须回答“什么是社会信用”这一问题。有观点认为，社会信用主要指的是金融信用，即一个人或机构能够先行获得金钱或商品，日后再行付款的限度。在这个意义上，违法行为和个人信用之间并不存在必然联系，有些人屡次违法劣迹斑斑，但银行还款记录良好，信用仍然优良。该观点甚至进一步认为，政府的很多处罚与信用无关，例如因非法燃放烟花爆竹受处罚、殴打他人被处以治安拘留等，都与信用无关。另外，《上海市老年人权益保障条例》今年5月1日起开始实施，如果子女等家庭成员拒不探望老人，老人可以提起诉讼，要求他们履行探望的义务，上海的法院也可以根据老年人的起诉，做出相关判决，要求子女回家或者到养老机构探望。如果当事人拒不执行这一生效判决，相关信息将会归入信用平台，对当事人的工作与生活都将带来一定影响。该观点认为，看不看望老人与信用无关，这样做有建立道德档案的嫌疑。    

此种观点将社会信用等同于金融征信，而且认为违法行为与信用并无瓜葛。这不仅失之偏颇，而且与我国当前信用立法的格局相较，更有云泥之别。  

众所周知，当前我国社会诚信意识和信用水平偏低，履约践诺、诚实守信的社会氛围尚未形成，重特大生产安全事故、食品药品安全事件时有发生，商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止……故拟通过立法，构建一套全面的社会信用体系，让守信者处处受益、失信者寸步难行。  

这套信用体系，是否应当包括因违法而遭受处罚的信息，答案不言自明。守法是守信者的底线要求。很难设想，一个作奸犯科、践踏法制的人，会被认定为是诚信之人。守信，既体现为践守成约的意愿和能力，更体现为遵纪守法的意愿和能力。征信是社会信用体系的一部分，只发生于单位及个人与金融机构之间。如果一个人还款记录良好，但屡屡触犯法律而受处罚、甚至为一己之私而逃票乘车，在目前银行征信系统采集的数据范围未调整之前，其在银行系统的征信记录或许不错，但其整体社会信用却难称良好。  

至于不看望老人被记入不良信用信息，这是否属于建立道德档案？这一问题的要义在于，看望老人已经“以德入法”，它并非停留于道德层面的要求，而是《老年人权益保障法》设定的法定义务。如拒不看望，老年人当可提起诉讼，当事人仍拒不履行相关判决的，根据《上海市公共信用信息归集与使用管理办法》的规定，相关信息将被归入信用平台。故而，被记入信用不良名单，其触发点在于不履行生效判决。  

技术上要处理好三对关系  

构建社会信用体系的基础在于信用信息。根据来源渠道的不同，信用信息可分为公共信用信息和非公共信用信息。公共信用信息是指政府机关以及公用企事业单位在履行职责或提供公共服务过程中产生的、可用于识别信息主体信用状况的信息，如因犯罪行为遭受刑事处罚、因违法行为受到行政处罚的信息，欠缴水、电、燃气费等信息，乘坐公共交通工具逃票信息等。而非公共信用信息则是指市场主体在市场交易中形成的可用于识别信息主体信用状况的信息，目前人民银行的征信信息、阿里巴巴提供的芝麻信用信息等，均属后者。  

在一部立法中整合这两类信用信息，具有相当大的技术难度，必须解决好以下问题：    

其一，总与分的关系。在总则上明确社会信用信息的概念，归集、使用、管理及救济的基本原则和一般要求。由于社会信用信息囊括了公私两域，可以将其定义为“可用以识别自然人、法人和其他组织履行法定或约定义务的意愿或能力的信息”。另外，在界定信息的范围时，必须明确放弃考虑动机问题。有观点认为，有人愿意履行缴纳水电燃气费用的义务，但囿于财力无法缴纳，不能说其信用不好。但就立法技术而言，因为无法区分不履行义务是意愿问题还是能力问题，或者说区分起来难度过大，故信用立法无须考虑行为的动机。无论是有心无力，还是有力无心，或者无心亦无力，均属悖信行为，须一体记载。  

在立法中，务须明确信用信息的归集和使用应当遵循“合法、安全、及时、准确”的原则，维护信息主体的合法权益，不得泄露国家秘密，不得侵犯商业秘密和个人隐私。以此为基础，在设计法律条文时区分公共信用信息与非公共信用信息，因为两者的归集与使用原则、方法与救济方式均判然有别。    

其二，公与私的关系。公共信用信息，是政府及公用企事业单位在履行职责过程中产    

生的信息，具有公共财产的属性，以公开为原则，不公开为例外，政府部门应当共享共用，也鼓励市场运用公共信用信息。而非公共信用信息，则是市场主体在交易过程中形成的信息，信息开发主体对此类信息拥有私人财产权，该信息以不公开为原则，公开为例外。  

举例而言，张三因非法燃放烟花爆竹被处以行政罚款，此一公共信用信息依法律规定应向社会公开，市场主体当可通过信用平台查询获得。但张三通过支付宝买卖形成的芝麻信用信息，却具有私人财产性质，除信息主体同意外，不得公开，信息平台也不得对外开放共享共用。

其三，软与硬的关系。信用信息的关键在于运用，对于政府部门而言，如果不查询且运用公共信用信息，联动惩戒将成为一句空话。故政府在履行食品药品、产品质量、环境保护、安全生产、建设工程、交通运输、工商行政管理等领域的行政职责时，应当查询公共信用信息，此为硬性要求。  

同时，为避免行政机关在行政管理时加入不正当的他项考虑，使行政相对人遭受二次处罚，同时给行政相对人确立预期，法律应当要求行政机关按照合理行政原则，确定与本部门行政管理事项相关联的信用信息范围，作为开展分类管理的依据，并向社会公布。  

举例来说，公安机关在办理户籍申请时，应当公布与户籍申请相关联的信用信息，如遭受刑事处罚、非法燃放烟花爆竹、乘车逃票、欠缴公用事业费等是否会影响户籍申请。另外，遵循国际惯例，为了给失信主体改过自新的机会，必须赋予其被遗忘权，即设定失信信息的查询期限，自失信行为或者事件终止之日起一定年限后，将失信信息从政府查询界面删除。凡此种种，均着意对政府施加硬性约束，符合法治原则。  

而对于市场主体，则只能鼓励其在开展金融活动、市场交易、企业治理、行业管理、社会公益等活动中运用信用信息，推动市场化的激励与约束机制的形成，但法律不能作硬性规定。

国本已固，信用当行。唯有织好细密的信用规则之网，才能既促进政府的良善治理，又避免因权力的恣意而伤害市场主体的合法权益。