农民工准备领取欠薪执行款 李博摄/《瞭望》新闻周刊

临近年末，农民工讨薪成为全社会的关注热点。近日，记者在湖南、河南、湖北等劳动力资源大省采访发现，目前已进入农民工欠薪高发期，各地欠薪问题处理总体趋势向好。但农民工工资保证金制度等系列新政策仍然难以全面落实，今年加工制造、餐饮服务业领域的欠薪问题比较突出，各地对农民工欠薪问题重视程度不一，打击力度不够，政府监管层面仍存盲区。

尤其临近年底，进入了农民工欠薪问题高发预警期。成立全国首家“为农民工讨工资律师免费服务团”的律师秦希燕告诉记者，据统计，年底的农民工欠薪案数量至少是平时的三四倍，目前形势比较严峻。

欠薪治理出现“三下降”

近年来，党中央、国务院高度重视农民工欠薪问题，采取了工地“实名制”、农民工工资专用账户等措施。截至12月初，河南、湖北、湖南等多地欠薪案件、欠薪突发事件、欠薪涉及劳动者的数量比往年同期有不同程度的下降，治理效果在逐步显现。记者采访发现，今年河南、湖北、湖南等省已实现欠薪案件数量、欠薪突发事件数量、追发农民工工资待遇涉及劳动者人数“三下降”。

在欠薪案件发生方面，以湖北为例，2017年1-10月，湖北省依法处理欠薪案件7034件，同比下降30.28%；处理欠薪突发事件483件，同比下降28.23%；追发农民工工资待遇涉及劳动者16.03万人，同比下降9.9%；追发农民工工资待遇涉及金额7.56亿元，同比上升9.56%。

在政策落实方面，以河南为例，今年河南省农民工实名制管理、劳动合同签订、工资分账管理、保证金收缴率等均达到60%以上，拖欠案件较去年同期下降，为15.28万名劳动者追讨劳动报酬9.43亿元，有力维护了农民工的合法权益，维护了社会和谐稳定。

近年来，河南、湖北、湖南等省贯彻落实党中央、国务院关于治理欠薪的要求，已经初步形成“管好人、管住钱、管在平时”的多维防控机制，在健全劳动用工实名管理机制，健全工资支付资金保障机制和健全动态监控机制方面，积累了一定的经验。

中国政法大学经济法学副教授吴景明认为，越来越多农民工已经学会利用法律武器，一旦遇到欠薪行为，他们或直接向当地劳动仲裁委员会申请仲裁；或在必要的情况下，向当地司法行政部门或法律援助受理点申请援助。

三大不规范导致根治难

“虽然情况有所改善，但农民工欠薪问题仍然突出。”秦希燕等人向记者表示，农民工要拿钱回家过年，年底压力大，各地必须严防可能因欠薪引发的突发事件。

湖北省劳动保障监察总队副总队长刘昌军告诉记者，农民工欠薪是个老问题，分析其原因，宏观来看，当前我国经济下行压力仍然存在，部分行业不景气，部分企业生产经营困难，资金链易出现断裂，有可能加剧拖欠工资问题。

湖南省永州市人社局劳动监察支队副队长唐辉等人认为，跟往年一样，农民工欠薪集中出现在工程建设领域，但今年加工制造、餐饮服务业领域的欠薪问题也比较突出。刘昌军等业内人士具体分析认为，这些领域仍存在一些不规范行为，欠薪问题难以根治。

一是农民工工资保证金制度仍未落实到位。农民工工资保证金可以较好地解决拖欠农民工工资问题，但仍有企业没按规定与劳动保障行政部门、银行签订《农民工工资支付保障金三方协议》，没有到指定银行存入农民工工资保障金。以工程建设领域为例，劳动保障监察机构对工程建设项目的监管尚难全覆盖，即使检查到有问题并下了整改通知，有的建设项目单位仍想方设法逃避责任。

二是随着政府监管力度加大，部分用人单位规避意识增强，以各种借口不跟工人签合同，导致欠薪隐蔽性强，监管难度大。比如，建筑领域承包人多数是挂靠公司承包的，包工头再把项目分包出去，承包人基本上不与农民工签订书面劳动合同。导致讨薪时，只能口头举证，追讨难度大。

据河南省高级人民法院统计，有50%以上的农民工在起诉时，手里没有欠条、记工单、工资条、劳务合同等证据；40%左右的农民工仅持有包工头出具的欠条，持劳务合同来讨要工资的农民工较少。广东耀中律师事务所律师余鑫指出，有的施工项目管理混乱，施工日志、监理报告等记录不全，法院主动调取证据也难以查实。

三是层层转包导致工钱难以到达农民工手中。建筑领域工程仍存在层层转包现象，发包方为了省事，农民工工资一般只发到包工头手中。因为没有完善的工资监督机制，有些包工头拿到工钱后将资金挪用，导致农民工拿不到工资。即使劳动保障监察机构事后介入，因层层转包劳动关系混乱，债权债务主体不清，处置难度大，讨薪周期较长。

“欠薪入刑”震慑力待发挥

近年来，党中央、国务院先后出台一系列解决拖欠农民工工资问题的政策措施，为地方指明了方向。但从全国来看，执行层面依法打击拒不支付劳动报酬犯罪行为的力度仍待加强，“欠薪入刑”对违法犯罪的震慑作用尚未完全发挥出来。

目前，“更急迫的还是要强化政府监管，加强事前主动预防和事后高效处理。”秦希燕等多名受访研究者向记者表示：

一是有的地方政府认识还不到位，对治理和打击欠薪问题重视还不够，组织领导仍待加强。一些用人单位以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动报酬现象仍然存在。通过刑法手段严厉打击这种恶意欠薪犯罪行为，是许多国家的通行做法。但有的地方漠视广大农民工合法权益，没有严格执行刑法关于拒不支付劳动报酬罪的规定。

二是欠薪犯罪案件查处力度不够。部分地方还存在有案不移、有案难移、以罚代刑现象，没有保持打击欠薪犯罪的高压态势。随着年底的临近，各地要集中查处一批欠薪犯罪案件，并通过新闻媒体向社会曝光，在全社会形成有力震慑。

三是相关制度仍待健全，打击欠薪犯罪合力有待形成。治理欠薪的体制机制不够完善，监管制度落实不到位，部门联动还不顺畅，虽然建立了处理农民工工资联动机制，各部门亦能相互配合，但仍有移送农民工工资案件到相关部门时，有的部门以经费不够为由，或者以人员不够为由往外推。因劳动保障监察机构无法采取强制措施，导致有的案件处理起来比较困难。

受访专家建议，需要尽快建立健全信息共享、案情通报、案件移送等协调联动机制，实现行政执法与刑事司法无缝对接。

完善治理欠薪的法律体系

记者采访了解到，河南、湖北、湖南等省已配套一系列政策文件，初步形成较为完善的治理欠薪制度体系。

一是地方治理欠薪制度已较为完善。围绕实名制管理、工资支付、监控惩戒等方面，河南、湖北、湖南等省根据省情出台了系列文件；二是强考核问责，促制度落实。湖北省将之纳入省委省政府专项考核目标。河南省建立讨薪定期通报制度；三是开展联合惩戒成常态。河南、湖北、湖南等省实行联动惩戒，普遍建立了政府抓总、部门参与的联合清欠机制；四是在司法诉讼方面，河南省高级人民法院开创了“四快三优先两免”讨薪模式，高效妥善化解了一大批欠薪矛盾纠纷。

与此同时，受访基层劳动保障监察部门负责人向记者表示，有的地方虽然建立了农民工工资专用账户，但实际上是“空户”，建设单位尚未按照规定预存资金，且覆盖率还比较低，距离中央要求还有差距。

刘昌军表示，治理欠薪法律体系仍待完善，劳动合同法等法规对工资支付的规定仍过于简单，而具体指导清欠的相关文件与法规相比实施效果偏弱，相关部门对建筑领域用工法律关系认识不统一，这在一定程度上导致劳动争议仲裁不受理农民工欠薪申请，劳动监察行政处理决定无法申请法院强制执行。因此，建议从国家层面进一步完善治理欠薪的法律体系。

其一，把握欠薪的关键“资金”这个环节，严格落实农民工工资保证金制度。紧盯资金，以提前储备为主，应急周转为辅，筑起工资保证金、工资准备金（分账管理）、应急周转金三道工资支付防线，健全源头预防，织密“制度网”。

其二，工资专户制度落实障碍仍待破解。分账管理是治欠良策，但存在制度性、技术性、人为性障碍，开户方面，既存在银行手续繁杂、条件较多、门槛较高的问题，又存在与企业管理制度相悖的问题，特别是央企不允许多点开户。资金入账方面，存在建设单位积极性不高的问题，特别是政府项目工程款拨付审批环节多，办理时间长，按月划拨资金入账较难。建议国家层面印发工资专户制度实施办法，明确部门职责和具体操作规程，让专户制度更具操作性。

其三，实名管理工作推进阻力大，建议政府各行业主管部门与税务部门、中国人民银行进行沟通，就农民工个税征缴问题明确具体意见。由于农民工月工资基本高于个税起征点，若按实名制信息系统记录的考勤及工资标准进行发放，会涉及个税缴纳问题，需要做好相关制度解释和配套工作。