12月27日下午，倍受社会关注的《南京市社会信用条例》（以下简称《条例》）高票通过南京市十六届人大常委会第十九次会议审议表决。该条例按照法定程序报江苏省人大常委会会议批准后，将正式向社会颁布实施。

南京市人大常委会主任龙翔介绍，这一条例的出台，意味着南京市社会信用体系建设从此步入“有法可依”时代，必将推动南京创新社会治理，引领诚信风尚，优化营商环境，保障经济社会持续健康发展，高质量建设“强富美高”新南京。

信用立法是对失信行为实施系统治理的有效机制。“由于缺乏上位法依据，地方信用立法相当于‘在黑暗中摸索’‘在无人区探路’！”中央党校（国家行政学院）政法部民商经济法室主任王伟表示。他说，国内信用体系建设现状是“实践探索快于理论研究”，信用方面的许多概念、争议，理论界未完全形成共识；老百姓对诚信问题关注度也高。然而，在建设法治中国的背景下，夯实社会信用体系建设的法治基础，尤其是加强信用立法，是社会信用体系建设的重要方向。

哪个领域群众反映强烈，就优先在哪个领域立法规范。2018年初，秉持“民心所望，立法所向”价值取向的南京市人大常委会悄然启动信用立法相关工作，市人大法制委、财经委与常委会法工委、预算工委联合市发改委、司法局展开前期调研摸底。

经过将近一年的准备，在2019年1月中旬召开的市十六届人大二次会议上，龙翔在市人大常务委员会工作报告中提出“制定社会信用条例”，南京信用立法正式进入“施工阶段”，为信用“国家立法”先行先试。

汇聚全国百名“最强大脑”，“磨”出信用立法“南京样本”

 “如果市民闯红灯已经受到交通法规的处罚，再列入失信行为进行惩戒，是否违反‘一事不二罚’的法治原则？”“归集、采集、使用、传播社会信用信息，有没有侵犯公民隐私权？”“限制失信人乘坐高铁、飞机，是不是损害了当事人的基本交通权利？”……

 “当信用立法进入实质性操作阶段后，我们发现类似的疑惑不少，而且目前无法从上位法找到‘答案’。”牵头起草《条例》一审稿的市人大常委会预算工委主任马巧生坦言，“整个立法过程，我们经常提醒自己保持冷静理性，谨慎谨慎再谨慎！”。

市委、市人大、市政府对信用立法高度重视。今年4月，南京成立“超高规格”立法工作领导小组，市人大常委会主任龙翔担任组长，市委常委、市政府常务副市长杨学鹏等人担任副组长，调集全市最强资源、汇聚全国“最强大脑”，推动制定一部“全国引领、特色鲜明、有效管用”的信用法规。

文本起草前，立法小组向社会公开招标，吸引全国“最强智库”加盟信用立法。华东政法大学、南京大学、南京理工大学等3所高校、32名专家教授领衔，对《南京市社会信用条例》立法研究、《南京市社会信用体系建设工作社会反响与需求调查研究》《南京市社会信用体系建设工作蓝皮书》等3项课题展开联合攻关，厘清信用立法的法理基础、社会需求等关键问题。

历经近5个月的研究与打磨，8月下旬，《条例》（草案）提交市人大常委会第十七次会议首次审议。9月18日、23日和10月19日，龙翔、林克勤、张一新等市人大常委会领导率队分赴北京、上海、重庆，组织了3场专家论证会。来自中央党校、西南政法大学、华东政法大学、北京大学、复旦大学、中国人民大学和相关立法实务部门的37名专家，对条例文本展开深入论证。

10月下旬，凝聚专家智慧的《条例》（草案）提交市人大常委会第十八次会议二次审议。随后，立法小组带着条例文本，请全国人大财经委、法工委，国家发改委信用司，省人大相关专家对其中的创新性、引领性、探索性条款逐条审核把关。

 “两年磨一剑！这部《条例》凝聚了中国法学界‘最强大脑’们的集体智慧！”市人大法制委主任委员姚正陆说，两年来，全国范围内先后有包括中央党校副教育长、法学理论博士生导师卓泽渊教授在内的103名著名法学专家参加了条例的立法调研、课题研究、文本起草、条例修改。

为民情怀+法治精神，用“最严审议程序”立良法、促善治

据悉，审议通过的《南京市社会信用条例》共76条，包括总则、社会信用体系建设、社会信用信息管理、社会信用信息应用、社会信用主体权益保障、社会信用行业发展、法律责任与附则等八章。

《南京市社会信用条例》中写道，酒驾、医闹、逃票、骗保、传销等，以及诋毁英烈、精日行径等败德失信行为均已纳入惩戒目录清单。“作为人大机关，我们秉持人民立场，恨人民之所恨，坚持惩恶扬善，严惩群众痛恨的失信行为。同时，作为立法机关，我们必须秉持法治精神，站稳法律立场，防止被情绪带偏了。”市人大常委会新闻发言人、研究室主任王利民说。

他举例说明，有钱不还的“老赖”，如“过街老鼠，人人喊打”。有的老百姓从朴素的情感出发，认为“严惩‘老赖’，应当禁止其子女考公务员”。但是，这样惩戒存在“父亲犯错、子女受罚”的“株连”嫌疑，违背了基本的法治原则。所以，在立法中要避免这样的情绪化表达。

对此，立法小组突出问题导向，把21个这样“乍一看貌似合情合理，细一想似乎悖离法治精神”的问题逐一梳理出来，组织法学专家逐一论证、反复推演。

9月18日，首批“中国当代法学名家”、西南政法大学校长、法学教授付子堂带领13名法学“大咖”对条例文本逐条“会审”。“由于专家争先发表意见，预定的讨论时间不够，当天午饭还推迟了整整1个小时。”市人大法制委办公室副主任张倩透露，通过3场专家论证会，先后采纳建议75条，调整章节、修改条款124处。

在邀请全国“最强阵容”的专家进行把关的同时，市人大召开3次常委会会议，来自社会各界的51名常委会组成人员对条例文本进行3轮集中审议。“一般的条例法规都是两审通过。我们对《南京市社会信用条例》实行三审通过，目的就是严把立法质量。”市人大常委会法工委主任夏德智介绍。

失信惩戒是条例中最受社会关注的核心条款。“我们创造性地归纳了关联原则、比例原则、透明原则和责任自负原则等‘四大原则’，清晰界定失信惩戒的行为边界，严控信用泛化、滥用倾向。这在全国尚属首次。”他说，对轻微偶发的失信行为，《条例》特设“失信惩戒豁免制度”， 不仅体现了信用立法的谦抑性原则，也有助于优化南京营商环境。

 “《条例》条文专业性极强，没有一定法律素养，极易误读。在省人大常委会审议批准后，我们将组织新闻发布会，邀请专家对条例进行详细解读。”王利民介绍，在国家、省级层面尚未出台上位法的背景下，南京创制出台社会信用条例，十分不易。希望媒体科学引导社会舆论，助推南京营造诚信氛围，优化市场秩序，进一步提升城市首位度和国际竞争力。