保障“从农田到餐桌”整个食品产业链条安全,成为社会关注的热点。

近年来,司法机关不断加大打击危害食品安全犯罪的力度,查办、审理了一大批危害食品安全案件。

法院受理案件增多

从严处罚成为导向

2011年7月25日7点半,河南省焦作市中级人民法院门口人头攒动,人们守候在这里,等待震惊全国的河南“瘦肉精”案5名被告人的判决结果。

在庭审中,公诉人指控,从2007年八九月份至2011年3月,被告人刘襄共生产“瘦肉精”2700余公斤,销售给奚中杰、陈玉伟、肖兵,销售金额达640余万元,非法获利250万元。

2700余公斤是个什么概念?庭上肖兵称,其将“瘦肉精”出售给下线时,要求一头生猪摄入不能超过1克。如按此计算,2700余公斤可威胁数百万头生猪。

经过持续8个半小时的审理后,焦作市中院作出一审判决:5名被告人因危害公共安全罪被严惩,主犯之一、被告人刘襄被判处死刑,缓期两年执行。刑罚最低的被告人刘鸿林,也被判处有期徒刑9年。量刑之重,出乎现场很多人的预料,也让人切实感受到了司法机关打击危害食品安全犯罪,维护人民群众人身健康、生命财产安全的决心和信心。

最高人民法院的统计数据显示,2010年至2012年,全国法院共审结生产、销售不符合安全(卫生)标准的食品刑事案件和生产、销售有毒、有害食品刑事案件1533件,生效判决人数2088人。在这些案件中,2010年、2011年和2012年,全国审结这两类刑事案件数分别为119件、333件、1081件,生效判决人数分别为162人、421人、1505人。

在此前的2008年,全国法院审结这两类案件84件,生效判决人数101人；2009年审结两类案件148件,生效判决人数208人。

2010年之后,食品安全犯罪案件大幅升高的一个重要原因是,2011年2月通过的刑法修正案(八),对食品安全犯罪加大处罚力度,意图通过严刑峻法来威慑和遏制相关食品安全犯罪。

此后,最高人民法院和最高人民检察院又联合发布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,解释于2013年5月4日实施,明确了危害食品安全相关犯罪的定罪量刑标准,并提出了相关罪名的司法认定标准。

从解释的内容来看,总体上体现了“从严”的刑事司法政策导向。

正如最高人民法院刑二庭庭长裴显鼎所说,司法机关将为捍卫“餐桌安全”承担更多责任。

“小作坊”违法突出

基层监管亟待加强

租用城中村的偏僻民房作为“黑作坊”,使用豆芽生长剂和防腐剂等非法添加剂,3年内共计生产销售“毒豆芽”80余万斤,从中获利70余万元,销售范围涉及湖南省浏阳市多个菜市场和餐饮单位。2014年春节前夕,湖南省浏阳市人民检察院依法批捕了生产销售“毒豆芽”的4名犯罪嫌疑人。

在此案中,警方侦查发现,一个生产加工毒豆芽的作坊藏身于浏阳关口街道城中村的一间民房,位置十分偏僻,平时房门紧闭,只在每天凌晨时分才有人用三轮摩托车将加工好的“毒豆芽”拉走,拖到市场上批发销售,有时还会应客户要求,给一些夜宵、早餐店送货。

今年8月,江苏省昆山市人民检察院以涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪,依法批准逮捕犯罪嫌疑人胡某和陈某。陈某、胡某经营着一家高筋生面店,生产的多种面条主要销往一些面馆。然而,为了使面条更筋道,卖相和口感更好,夫妇二人竟然在制作过程中添加有毒物质硼砂。短短3个月时间,二人生产的11500余斤“毒面条”流向了百姓餐桌。

在近年来出现的诸多危害食品安全犯罪案件中,小作坊、小企业违法犯罪现象突出。

中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授朱毅对《法制日报》记者说,微小型企业和小作坊占我国食品行业的90%左右。尽管公众往往将目光聚焦于大企业,但食品安全监管最富挑战、最艰巨的部分还是这90%。

“中国每天消费约200万吨食物,40多万家食品生产企业、323万家食品经营主体、两亿多户农牧渔民,难以计数的小作坊、小摊贩、小餐饮,监管难度堪数世界之最,但一些地方执法人员的工作状态却和这种严峻的挑战不相匹配。”朱毅说,部分地区执法处于相对懒散状态,基层执法不严的问题仍是监管失守的症结所在。

朱毅认为,标准也好,法规也罢,最终的执行状态都要落实到基层,抓好了基层,才算抓好了监管。否则,势必陷入有机制无执行的怪圈。

改变碎片监管现状

理顺食品监管机制

2013年5月31日,国内首例特大全环节生产、销售地沟油案二审宣判:驳回被告人的上诉,维持原判。

2013年4月16日,浙江省宁波市中级人民法院对此案作出一审宣判,对主犯柳立国以生产、销售有毒、有害食品罪和生产、销售伪劣产品罪判处无期徒刑,鲁军等其他6名被告人判处执行有期徒刑14年至7年不等的刑罚；对卜庆锋和袁一、陈保刚3名主犯以销售有毒、有害食品罪和销售伪劣产品罪分别判处无期徒刑和有期徒刑15年,其他10名被告人判处执行11年至7年不等的刑罚。

根据检察机关指控,从2007年起,柳立国等人就开始大肆制售地沟油。而此案案发,仅是源于群众举报——2011年3月,浙江宁海警方接到群众举报,称在一处靠近居民区的农田附近,经常有一种来历不明的异味传出来。警方经过几天的蹲守和走访后,挖出这一特大地沟油案线索。

从2007年至2011年3月,将近4年的时间,这一特大地沟油案为何没有被发现?食品安全日常监管去哪儿?

有业内专家认为,当前食品安全监管体制的漏洞之一,即为食品安全监管的“碎片化”现象,食品领域是典型的“九龙治水”。

现行食品安全法设定了“分段监管”体制,这包括:卫生部门负责食品安全综合协调职责；农业部门适用《中华人民共和国农产品质量安全法》,负责对食用的源于农业的初级产品(食用农产品)进行质量安全管理；质检部门、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

长期从事食品药品法研究的南开大学法学院教授宋华琳认为,“碎片化”样态在实践中产生了“有利争着管,无利没人管”的现象。比如在沈阳“毒豆芽”事件中,工商、质监、农业部门对豆芽菜的监管权相互推诿,谁也不愿去接这“烫手的山芋”。

针对这一问题,食品安全法修订草案明确了食品安全各监管部门的责任,强调地方政府对本行政区域食品安全的监管责任,强调县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。

在中国人民大学教授刘俊海看来,这是理顺了监管体制。

宋华琳认为,将食品安全监管权集中到某一监管部门,即使以后仍由多部门对食品安全进行监管,也应按照不同的食品品种来划分监管职能,而非按照“从田园到餐桌”的环节划分监管职能。

他表示,在法律和监管体制未能总体改动之前,应尽量通过法律解释的方法,通过综合运用目的解释、文义解释、历史解释、社会学解释等方法,来对特定食品生产经营活动、特定类型食品的监管权归属加以解释。例如明确何为“食用农产品”、何为“食品流通”、何为“食品生产加工小作坊”和“食品摊贩”,从而明确监管权配置。

落实安全风险评估

实现监管可问责性

遏制危害食品安全犯罪,其中一项重要工作是加强食品安全风险监测。

食品安全风险监测是食品安全的重要基础性工作,其目的不在于针对某一个案,而是掌握较为全面的食品安全状况,同时,将监测与风险评估结果作为制定食品安全标准、确定检查对象和检查频率的科学依据。

宋华琳说,相关部门应在综合利用现有监测机构能力的基础上,建立覆盖全国各省、自治区、直辖市的国家食品安全风险监测网络；同时确保监测数据真实、准确、客观；继而,收集和汇总分析监测数据,实现相关监管部门之间对监测信息的交流与共享。食品安全法第二章即为“食品安全风险监测和评估”,我们应该把该法条落到实处。通过引入风险监测和风险评估制度,削减和控制制约食品安全风险的内在和外在因素,实现监管的透明化与可问责性。

“在未来,应加强食品安全风险监测能力,建立资源共享的风险评估数据平台；加强各级食品安全风险评估机构建设,为风险评估提供信息和技术支持；应尽快掌握国际食品安全风险评估、风险管理和风险交流方法,颁布风险评估技术指南,从而为不同类型风险评估活动提供导引。”宋华琳说。

针对风险监测和评估,食品安全法修订草案增加了风险分级管理要求。草案规定,县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门根据食品安全风险监测、风险评估结果和食品安全状况等,确定监督管理的重点、方式和频次,实施风险分级管理。（法制日报）